——访中国社会科学院财贸所所长高培勇

　　□ 本报记者 李忠峰

　　“预算报告，实际上是政府活动的一面镜子。这几年预算报告越来越向一个目标逼近，就是全面反映政府活动的大致脉络，特别是政府工作的重点、方向、范围等等。具体到今年的预算报告，我总体感觉是建立在后危机时代的形势判断下作出的收支安排。”中国社会科学院财贸所所长高培勇接受记者采访时说。

　　后危机时代的准确判断

　　今年的预算报告，第一个变化就是越来越逼近其本身所应该扮演的角色，力争全面地反映政府活动。高培勇告诉记者，从目前来看，它所揭示的，不仅是2011年财政工作的大致走向，而且，也揭示了2011年整个政府工作的基本格局。特别是，它是建立在对当前形势的准确判断基础之上的。那就是后危机时代。这是今年预算报告的一个立足点。

　　什么叫后危机时代？高培勇用8个字来界定，“旧患未除，新忧又至。”

　　“旧患未除”讲的是虽然危机大致过去了，但是导致危机的基本原因还没有被消除，我们仍旧面临结构失衡等方面的挑战；“新忧又至”讲的是为了应对危机，包括中国政府在内，采取了货币扩张措施，由此注入的大量货币到现在还在逐步释放过程中，它会带来较大的通货膨胀压力。

　　“所以，讲后危机时代的时候，实际上表明我们是在一个相当复杂的国际、国内的经济社会背景下来编制这个预算。这很重要，也是一个基本的判断，这决定了2011年财政政策的基本趋向。”高培勇说。

　　体现宏观调控核心要求

　　“今年的财政政策，名称虽然叫做积极的财政政策，但是通过这个报告可以看到，它可能是一个由积极财政政策向稳健财政政策过渡当中的财政政策。”高培勇说。

　　后危机时代的难点是什么？不是保增长，而是防通胀。总理的政府工作报告也在讲，今年工作重点是稳定物价，所以尽管看到的是积极财政政策加稳健货币政策这样一种宏观经济政策搭配，但实际上，站在财政政策的角度，情况不是表面上这么简单。

　　扩张性财政政策主要通过增支和减税表现出来。从增加支出来看，今年增支的数量和幅度并没有多大。财政赤字规模也和去年大致相同，这至少说明不像去年扩张势头那么大了。比较2008年以来这几年赤字的变化情况，可以说增支是有保留的，有所控制的。

　　从减税来看，今年的减税措施是什么？目前提出的主要有以下两条。

　　一个是个人所得税，包括工薪费用扣除标准，有一定的提升，以及个人所得税工薪所得的级距要缩小，要压缩。他向记者分析，拿个人所得税来说，是由11种个人所得税所构成的综合性的税种，去年这一年，全部的个人所得税相加大概4600多亿元，其中60%是工薪阶层所得税，鉴于这次涉及的个税调整事项主要限于工薪所得税，估算下来，所牵动的额度在2600亿元左右。在这个范围内做包括个税工薪所得费用扣除标准提升和级距缩小等方面的调整，减税的额度可以大致判断出来。

　　再有一个能提及的减税措施是增值税的扩围，但是迄今为止，增值税的扩围行动还在研究、谋划阶段，还未正式拿出一个具体的方案，或者说还没有进入到具体的实施阶段。即便实施，也会有限定，不是全面扩围，而只是生产性服务业纳入到增值税的范围当中。可以预见，它的减税幅度也不会太大。

　　“所以从现在的预算收支的安排角度讲，能观察到积极财政政策的扩张力度有收敛之势。因此，今年的国家预算报告，可能是由积极向稳健逐步转换过程当中的财政政策的体现。也就是说政策的力度、节奏和重点都体现了当前宏观调控的核心要求。”高培勇说。

　　民生领域增支补“弱项”

　　高培勇表示，预算报告的一大特点是顺应形势的变化，今年财政支出的着力点主要是在民生领域。他认为，观察一个国家财政收支的变化，最重要的是看它的增量，比如说今年增加的财政支出主要在民生领域。

　　根据预算安排，中央财政用于民生的开支今年将占到中央财政支出的三分之二左右。

　　“为什么这样安排呢？一方面是建国以来，中国财政支出的‘弱项’或者说‘瓶颈’就在民生方面。过去往往强调先生产后生活，先建设后民生，以致在民生方面欠账多多。”高培勇表示。

　　“另一方面，当前经济社会矛盾的焦点也是在民生领域，很多民生领域的欠账都到了必须下大气力解决的时候。再考虑到中国的经济形势改革进程，现在已经到了深入到政府改革的阶段，而政府工作亟待充实的项目也在公共服务领域，所以，在今年的预算报告当中，可以看到财政在民生领域的支出安排明显加大。”高培勇说。

　　莫把地方政府

　　当作预算支出单位

　　“还有一个突出的变化，就是在转移支付上。”高培勇说。

　　预算报告显示，2011年，中央财政将进一步加大转移支付力度，优化转移支付结构。全年中央对地方税收返还和转移支付支出37310亿元，同比增长15.3%。

　　“中央和地方财政体制关系的处理，近几年有非常大的变化，那就是原来讲财权与事权相匹配，现在改为财力与事权相匹配，这一字之差，实际上是向世人表明：今后中央与地方财政关系的处理，更多的是通过钱的配置去摆平，而不是通过权的配置去处理。”高培勇说。

　　他表示，这有两个方面的效应。从积极的角度讲，像中国这样单一制的国度，财力与事权相匹配，恐怕是一个要坚持的方向。从另一个角度讲，今年的转移支付规模已经占到了地方财政支出的相当大的部分，我算了一下，大概40%以上都要靠中央财政的转移支付来解决。

　　他向记者强调说，“这也要注意防止一些倾向，那就是把地方各级政府当作预算支出单位。地方各级政府和预算支出单位是性质不同的，我们说一级政府一级财政，就是因为预算支出单位和一级政府不是一回事，千万不要搬用财政部门和预算支出单位之间的财务处理关系来面对中央政府和地方政府的财政关系。尤其是中国的财政体制正处于逐步的健全过程当中，更应特别注意。”

　　预算报告仍需“扩围”

　　高培勇告诉记者，今年的预算报告还有一个特点就是所覆盖的范围又有了一定的拓展。

　　“中国的预算收支不等于政府收支，原因在于它覆盖的只是政府收支的一部分。今年预算报告的覆盖范围在拓展，比如国有土地出让金收入29000亿元已覆盖在内，也反映了央企资本经营收益的扩大等等，这些都是进步的表现。但是，财政收支应该是能由财政部门统筹安排的财政收支，就中央政府能够统筹安排的财政收支而言，目前只限于一般预算，没有包括其他方面的预算收支项目，而且有些方面的预算还处于各部门分兵把守、各自享用的状态，比如说社保预算和国有资本经营预算，到目前为止，还没有融入到财政预算的整体当中来。真正意义上的预算，必须是完整的、全口径的。既然从今年起要消灭预算外收支，那么，极有必要下决心把各种政府收支统统纳入到可由财政部门统筹的预算当中来。这是当前需要关注的一件大事，也是要通过财政体制改革所必须解决的一件大事。”

　　“总体上讲，今年的预算与去年相比有变化，这种变化体现了一种进步，但是也有一些亟待解决的问题，需要通过改革来逐步消化。”高培勇最后总结说。