此举旨在确保土地出让收支全部纳入地方政府财政预算，确保其安全、规范、有效使用

　　■两会传真■本报记者张娜

　　“土地财政”是“寅吃卯粮”，其制度弊端已经显现。

　　“未来的财政体制改革中将取消‘预算外收入’这个科目，确保土地出让收支全部纳入地方政府财政预算，严格按照规定合理使用。”

　　在3月7日下午十一届全国人大四次会议举行的“财政政策和有关问题”记者会上，财政部部长谢旭人表示，下一步，将加强政策执行情况的监督检查，确保土地出让收入安全、规范、有效的使用。

　　2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16．6％（当时，土地收入有一部分属于预算外收入）。到2010年，土地收入已经接近地方财政收入的三分之一。“土地财政”大有愈演愈烈之势，去年全国土地出让收入达到29397亿元，比上年增长106．2％。

　　分析土地出让金增长较快的主要原因，谢旭人认为，一是在城镇化、工业化的背景下，国土管理部门审核批准的土地供应量比上年有大幅度增加，去年全国土地供应总量达到42．82万公顷，同比增长34．2％。这是去年土地出让收入增长比较多的一个基础性原因。

　　二是土地招拍挂出让比重上升。去年在全国土地供应总量当中通过招拍挂形式出让的土地25．7万公顷，占土地供应总面积的60％左右。招拍挂以及协议出让土地的收入达到2．6万亿元，占所有土地收入的88％。

　　三是全国地价上升。一方面城市房地产比较兴旺，对土地需求量大。另一方面，土地转让本身的成本也在上升，征地拆迁补偿成本的上升，对土地出让价格也有影响。与此同时，流动性比较充裕，一些企业在招拍挂时出价也高。

　　四是受征管政策调整等因素影响。2009年年底，国土资源部和财政部等规定，缴纳土地出让收入的期限原则上不得超过一年，首次缴纳比例不得低于50％。原来土地出让，当年定协议，价款可能在第三年才交。规定出台后，去年的土地出让收益就比往年有所增加。五是因为切实加强了对土地收入的管理。财政和审计部门加大了对土地出让收入的审计和追缴力度，也强化了土地出让金的征收工作。

　　研究2．9万亿“土地财政”的构成，就会发现东部省市占了大半壁江山。谢旭人坦言，这反映出结构性问题，在去年全部的土地收入中，有三分之二在东部的八九个省市，相对于中西部地区来说，东部省市往往都是财政实力比较强、公共预算资金充裕的地区，但其土地收入反而多。这是因为这些地方的房地产市场、经济发展水平、土地稀缺程度决定了价格更高。中西部22个省份土地出让收入合计占全国的三分之一。这反映出土地出让收入的增长与经济发展水平、土地供求、市场发育程度密切相关，它并不是由地方政府自己控制的，不是地方政府想卖多少钱就能卖多少钱。

　　谢旭人提到，土地有偿出让是根据国家土地法等有关法律法规规定收取的收入。按照法律法规，地方政府收取了土地出让金以后，全部要纳入预算管理，当地政府不能拿土地收入去弥补公共财政的一般性开支。而且，土地有偿出让收入都是专款专用的，主要用于征地拆迁、土地储备开发等成本性开支。此外，土地出让收入必须专项用于土地建设、水利建设，用于保障性住房、城乡基础设施建设，包括道路、城市绿化、农村生产等方面的基础设施建设。原来有一些国有企业破产倒闭以后，占用土地出让金作为企业职工下岗安置等方面的支出，这其实都是不允许的。

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在接受本报记者采访时曾提到一种观点，地方政府需要拿财政收入做很多事情，除了土地批租可以绕开预算法之外，还有各种各样绕开预算法的隐形、不规范负债，都蕴含着极大的公共风险。

　　关于这一点，谢旭人明确表示：“财政部及其他部门将切实加强对国有土地出让收支的管理，确保土地出让收支全部纳入地方政府财政预算，严格按照规定合理使用。”

　　全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所研究员梁季阳认为，“土地财政”是在透支子孙的权益，要解决“土地财政”问题，需开辟新财源。

　　目前看来，梁季阳的建议正在成为现实。谢旭人透露，财政部正在酝酿扩大增值税的征收范围，相应调减营业税，调整消费税征收的范围和税率，完善有利于产业结构升级及服务业发展的税收政策。要逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，进一步完善企业所得税改革。进一步推进资源税改革，研究开征环境保护税，推进房地产税的改革。要逐步健全地方税体系，在中央统一税政的前提下，赋予省级政府适当的税政管理权限。要继续推进费改税，清理、规范各种收费，逐步提高税收在财政收入中的比重。