41个山区县(市)纳入改革范围

　　山区镇发展不以GDP大小论英雄

　　日前，省政府印发了《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》(下称《意见》)，41个县(市)列入改革范围，奏响了我省新一轮农村综合改革的号角。《意见》提出要通过明确县域内各乡镇功能定位，建立科学考评机制，深化富县强镇、简政强镇事权改革，完善农村公共服务体系；增强县域农村发展活力。力争用5年时间，基本建立起具有广东特色的农村改革发展体制机制。

　　功能划分

　　划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇

　　记者了解到，随着《意见》的出台，今后我省山区乡镇一级的发展将不再以GDP大小论英雄。《意见》根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。《意见》提出，对优化开发镇，要以县级为主，在科学规划、集中管理的基础上进行集中开发，建立合理的财税分成机制，实现集约集聚发展。对重点开发镇，要在符合县(市)总体规划要求的前提下，以镇为主进行开发发展，对开发发展后符合条件的，可转为优化开发镇。对生态发展镇，要将政府职能定位为提供基本公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主，其正常运转经费由上一级财政予以扶持保障，确保乡镇集中力量履行其具体功能下的各项工作任务。

　　不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败

　　在政绩的考核上，《意见》提出，要根据各地不同的功能定位和发展目标，实行分类考核，将考评重点放在功能职责要求方面，不同区域的指标体系或指标所占权重应有所侧重，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制。优化开发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力；重点开发镇主要考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新能力，实行综合评价；生态发展镇不再重点考核经济增长指标，侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民增收和农村稳定等。

　　事权改革

　　乡镇政府履职重点为“5+X”，村级组织功能职责是“5+1”

　　据了解，进一步深化富县强镇、简政强镇事权改革，提升乡镇政府的服务效能、施政能力和服务“三农”能力，是这次改革的另一重点内容。《意见》要求各地要本着“不增人员，减少成本，提高效率”和从“向上相对应”转为“向下相适应”的原则，科学设置乡镇管理机构。各县(市)要加快简政放权步伐，本着“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”的原则，将涉及人民群众生产生活的行政管理权限下放到乡镇，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限。《意见》还进一步明晰了乡镇政府和村级组织功能的职责，提出围绕具体功能定位，乡镇政府履职重点为“5+X”，“5”即“提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设”，“X”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社会发展目标。村级组织功能职责是“5+1”，“5”即“促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设”5项共性工作，“1”即年度中心工作，包括贯彻落实上级决策部署，当前必须特别注重推进扶贫开发“双到”工作。

　　公共服务

　　推动乡镇基本公共服务延伸到行政村，确保村干部工资逐步达1000元以上

　　农村的发展离不开基本公共服务的均等化，《意见》提出，按照“延伸乡村、覆盖县域、均等服务”的思路，以新型城镇化和新农村建设为载体，推动乡镇基本公共服务延伸到行政村。

　　同时，建立村级组织经费保障机制，提升村级组织服务农民的能力。采取省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障的办法，建立健全村干部补贴、离任村干部生活补助、村级办公经费补助等运转经费保障制度，确保村干部工资逐步达到1000元以上，保障村级组织开展工作的基本财力需要。

　　生态发展镇政府正常运转经费由县级财政全额保障，市级财政定额支持，省级财政以奖代补。

　　南方日报记者 陈清浩

　　■对话

　　广东省农村政策研究中心主任江惠生：

　　农村综合改革，关键在“自选动作”

　　县级政府如何实现职能转变，为辖区民众提供均等化的公共服务，一直是广东乃至全国行政管理领域改革的重大问题。2月26日，广东省政府批转了省农业厅《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》(以下称《意见》)，提出从2011年起分阶段在全省山区县(市)推进农村综合改革，到2015年全省基本建立起广东特色的农村改革发展体制机制。

　　在广东省农村政策研究中心主任江惠生看来，推进山区农村的综合改革措施非常及时，事关建设幸福广东大局。

　　战略意义山区幸福是幸福广东根基

　　早在2009年开始，为推动山区的农村综合改革，广东省选择在云安县进行了一系列有益的尝试。2010年上半年，云安跻身国家可持续发展实验区行列；不久，广东省政府又批准云安县为“广东省农村综合改革示范县”。

　　有专家称，云安县“试水”一年多后，破解了欠发达地区农村科学发展难题，广东农村综合改革已经上路。可以想象的是，建设新农村的“云安模式”即将在全省成燎原之势。

　　2月17日，省长黄华华主持召开省政府常务会议，研究部署2011年全省推广“云安模式”推进农村综合改革的工作。而省农业厅《意见》的获批，则为我省山区农村综合改革定下了整体框架。

　　江惠生认为，推广云安经验，推进广东省农村综合改革，对探索科学发展新路，贯彻落实“加快转型升级、建设幸福广东”的战略部署，具有重大的现实意义。

　　“过去讲没有农业农村的现代化，就谈不上整个经济的现代化。从广东来讲，没有山区农民的脱贫致富，广东就不算富。山区占全省那么大的面积，人口众多，山区不幸福，幸福广东就没有牢固的根基。”江惠生在接受记者采访时如是说。

　　改革关键点方案给各地创新发挥空间

　　江惠生表示，“我省在山区县里强化主体功能区划、强化分类指导，改革干部考核体制，改革财税体制，都是非常必要的，抓住了山区发展的要点。但是这几项改革，每一项的牵扯面都很广，要真正顺利地推进，还需要各地不断在实践中总结经验。”

　　比如，按照《意见》的规划，我省将根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对县域内各镇进行统筹规划，分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。生态发展镇主要政府职能为提供基本公共服务，保护生态环境等。江惠生认为，在实施过程中，要注意公平问题。“优化开发镇和重点开发镇可以优先开发发展，但是定位为生态功能区的镇不能随便开发发展，它们的财政问题通过财政保障机制的改革可以在相当的程度上予以解决。但如何保障这些地区农民的收入稳定地增长，还需要进行更细致的考虑与制度安排。”

　　对于乡镇一级政府如何贯彻好《意见》，江惠生建言，首先各乡镇要从本地实际出发，然后有所创新。“关键在‘自选动作’。比如，围绕具体功能定位，乡镇政府和村级组织的‘5+X’、‘5+1’弹性很大，有发挥空间。此外，推广公共服务，促进农民增收要落到实处，可以尝试搞一些农民组织，比如像云安县的村级农村社区服务合作社的形式。”

　　南方日报记者 高国辉

　　刘昆接受南方日报专访谈农村综合改革重点

　　2015年基本建立起广东特色农村发展机制

　　在“十二五”的开局之年，广东出台《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》(以下称《意见》)，深化富县强镇、简政强镇事权改革，完善农村公共服务体系，探索农村科学发展新路，增强县域农村发展活力。

　　广东为何要在此时着力推行农村综合改革？这次改革的重点在哪里？今后，我省将如何推进这项改革的进行？针对这些问题，副省长刘昆昨日接受了南方日报的采访。

　　势在必行

　　主要是要解决部分地区存在的开发无序、基本公共服务不到位、部分乡镇财力薄弱等突出的矛盾与问题

　　南方日报：2月底，省政府出台了山区县农村综合改革指导意见，提出了许多突破性的改革思路和改革举措，我省出台这一指导意见的出发点是什么？

　　刘昆：改革开放以来，我省在开展农村综合改革发展方面进行了积极探索和实践，并取得了显著成效，在许多方面走在全国前列，推动广东农村发生翻天覆地的变化，为全省经济社会持续快速发展、城乡社会和谐稳定做出重大贡献。

　　但是，必须清醒地看到，我省农村改革发展还面临不少突出矛盾和问题。一是开发无序，镇镇开发、村村点火的现象在一些地区还存在；二是镇干部主要精力用于跑项目、跑资金，忽略公共服务、社会管理，基本公共服务不到位；三是一些乡镇财力还比较薄弱。

　　新形势下推进山区县农村综合改革，是促进县域经济转变发展方式、探索科学发展新路的客观要求，是统筹城乡区域协调发展、促进城乡基本公共服务均等化的重要举措，对于巩固农村基层政权、维护农村和谐稳定、建设幸福广东具有重要意义。

　　正因如此，省领导高度重视农村改革发展问题。2008年10月24日，汪洋书记到云浮市开展农村改革调研工作，明确要求云浮市要争当广东农村改革发展排头兵。云安县围绕云浮市农村改革发展试验区总体部署，积极探索农村改革路子，经过两年多的探索实践，取得了积极成效。汪洋书记先后四次作出重要批示，充分肯定云安县的做法并提出要总结推广。黄华华省长主持召开省政府常务会议，专门对推广云安经验、推进山区县农村综合改革进行研究。为贯彻落实汪洋书记、黄华华省长重要批示指示精神，2月11日、12日，我同省直有关部门负责同志到云安县进行调研，提出了推进农村综合改革工作的建议，并在此基础上进一步完善，形成了《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》。

　　云安经验

　　各镇的财政收入由县级统筹；不再对相对欠发达地区的GDP进行考核；将全县镇域划分为三类主体功能区

　　南方日报：云安是我省这次改革的先行者，从您的调研来看，云安的改革有何成效及经验？

　　刘昆：云安的改革实际上是农村综合改革试验性的产品，它代表农村综合改革的基本方向，有很多符合广东实际特别是符合欠发达地区实际的做法。

　　比如说镇一级财政方面，我国的基本财政体制是从 国 家 到省、市、县、镇 都 有 财政，镇一级有一级财政，但是在欠发达地区的镇，不一定能产生足够的财政收入来满足公共支出的需要。云安各镇的财政收入由县级来统筹，就可以保证各镇整个公共支出的需要。

　　再比如我们以前要求经济的增长，但不是每个地方都具备经济高速发展的条件。在欠发达地区，农业不比工业，农业总产值的增速不可能太高，镇政府为了维持GDP的增速，就要花费很多精力去抓工业经济增长。由于一些地方本身不具备这种发展的条件，GDP短期内有可能增加，但是事倍功半，有的甚至造成很多政府的负债。云安不再对当地相对欠发达镇的GDP进行考核，这样就给他们一种解脱，让他们能够集中精力做好对老百姓的服务。

　　在 云安还有一些 探 索 ，比如云安在改革过程中，针对欠发达地区的实际，将八个镇分为三类主体功能区。该发展经济的发展经济，该发展农业的发展农业，每一个镇都确定了主要发展的农业产品，这样就形成了一种规模的效应。

　　云安的探索取得了积极成效，为我省提供了经验，也坚定了我省推进农村综合改革的决心。

　　特色在哪

　　改革重点是促使乡镇政府从管理型向服务型转变；强镇扩权；建立健全财力保障机制；实行财政激励政策

　　南方日报：根据《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》，我省接下来将在哪些方面推进农村综合改革？

　　刘昆：根据《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》，在如下几方面推进：

　　一是推进县域主体功能建设。要明确主体功能区划，统筹县域经济发展；明晰乡镇和村级功能职责，转变基层政府职能；建立科学的政绩考评机制，促使乡镇政府从管理型向服务型转变。

　　二是进一步深化富县强镇事权改革。要科学设置乡镇管理机构，提升乡镇服务效能；实施强镇扩权，提升乡镇施政能力；转变政府职能，提升乡镇促进农民增收能力。

　　三是推进农村基本公共服务建设。建立健全财力保障体制。生态发展镇政府正常运作经费由县财政全额保障、市级财政定额支持、省级财政以奖代补。要推进基本公共服务延伸到村；建立村级组织经费保障机制；提升村级组织服务农民的能力。

　　四是实行财政激励政策。建立健全财政激励机制。各市、县要尽快研究制订实施意见和方案，对于今年6月底前上报省核准、市备案的，每个县省财政给予一次性200万元的奖励。

　　初步打算，我们准备2011年进行试点，2012年全面铺开，2013年初见成效，2014年巩固完善，到2015年全省基本建立起具有广东特色的农村改革发展体制机制。通过5年的努力，实现全省县域经济实力明显增强，农民收入明显提高，农村生态环境、人居条件和农民生活质量明显改善，农村基本公共服务和社会管理能力明显提升，农村基层组织建设明显加强，农村社会更加和谐稳定。

　　改革范围

　　本轮农村综合改革主要在山区县推进

　　南方日报：《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》提出各县(市)要坚持一把手挂帅。这次改革为何要坚持这个原则？此外，《意见》所讲的“山区县”包括哪些县？

　　刘昆：这次农村综合改革涉及面较广，既涉及到财政投入，又涉及到政绩考核；既涉及到全县规划布局，又涉及到乡镇机构改革。此项改革是牵一发而动全身的工作，必须坚持一把手挂帅，建立县委书记、县长负总责，分管领导具体负责，班子成员和各部门协调配合的农村综合改革工作制度。

　　根据省政府常务会议意见，这次农村综合改革的范围主要在珠三角9个市以外的山区县推进，全省50个山区县(市)，列入农村综合改革范围的山区县有41个县(市)。

　　南方日报记者 陈清浩

　　《南方》杂志记者 肖国军 戎明迈