许浩，李银莲

　　日前国务院发布了《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下简称《通知》），决定建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，具体承担并购安全审查工作。从3月14日开始，外资并购境内企业需过“安检”。

　　中国欧盟商会率先表示此举是中国在提高外资并购境内企业程序方面透明度的积极举措。同时外国投资者更为关注的是，此项制度执行标准如何细化？

　　 减少操作随意性

　　2月12日发布的《通知》称，将建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，对外资在中国境内并购企业进行相应审查。这意味着空转两年有余的“外资并购设安全审查制度”终于落地。2008年8月1日，《反垄断法》颁布实施，但由于该法只对“外资并购设安全审查制度”做出了原则性的规定，没有相应配套的实施措施，该制度无法落实。

　　根据《通知》，安全审查范围包括外资并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外资并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。

　　与2006年发布的10号文件《关于外国投资者并购境内企业的暂行规定》相比，此次《通知》将规定范围从知名品牌及战略产业扩大到了其他产业。此外，《通知》也明确指出，审查制度将只包括外国投资者取得实际控制权的情况。

　　美国美迈斯律师事务所上海办事处合伙人李强律师认为：“对外国资本并购本国企业设置审查制度是国际上有先例可循的”。以美国为例，成立于1975年的美国外国投资委员会（CFIUS），隶属美国财政部，包括国防部、商务部等16个部门机构的代表。是美国政府内部的一个专门负责审查外国投资对于美国公司及机构的国家安全影响。

　　在外资并购问题上，由于涉及的利益主体比较多，往往存在许多不同意见。北京亿达律师事务所李亚飞律师介绍，由于此前，并购安全审查范围标准的缺失，造成了外资并购审批过程中随意性较大，有的甚至严重影响了并购的进程，给并购双方带来了很大的困扰，甚至错失并购良机。典型案例就是徐工凯雷并购案。2005年10月，徐工与凯雷在南京签订了《股权买卖及股本认购协议》和《合资协议》。此事后来引发了外资并购是否危及国家经济安全的争论。并购方案虽然历经3年3次修改，最终仍胎死腹中。

　　实施细节待确定

　　尽管这与国际通行的做法接轨，政府官员和专家解读这并非中国限制外资政策的体现，但相关细节的缺失仍然让外资企业感到担心，对外资并购的审批程序是否更为繁琐，从而增加成本，以及此项制度执行的尺度在何种范围随意性太大。

　　中国欧盟商会主席戴杰表示：“对企业并购进行安全审查是中国政府的权利，这也是世界各国保证经济稳定的手段。但是我们希望在实际执行中，新安全审查制度不会对在华外国投资的可预见性产生负面影响。”

　　中国欧盟商会的担忧与近年来欧盟国家企业强化中国在其全球化战略中的地位不无关系。最新一次发布的年度《中国欧盟商会商业信心调查》显示，被调查企业中64%的公司将中国视为其三大投资地之一。其中不乏德国拜耳、巴斯夫等知名企业。

　　李强所在的美辽斯律师事务所正在为跨国公司的客户起草一份法律意见书，分析实施外资并购设安全审查制度后，对外资企业的影响，“我们认为，实施外资并购设安全审查制度后，外资企业在并购过程中的法律风险不一定会大幅度增加，需要履行的法律程序却增加了。”李强介绍说，中国与美国的法律制度不同，在美国实施外资并购只有在有可能涉及国家安全的情况下才会进行审查。但是，中国实施的是严格外资审批制度，只要是外资企业以并购方式进入中国就要进行相应的审查。

　　未来，外资企业在中国实施并购，需经过三道门槛，即首先是符合《外商在华投资产业指导目录》中规定的产业准入政策；其次，涉嫌市场份额垄断的，要依据《反垄断法》的规定，接受反垄断调查：最后，如果涉及《通知》中规定的领域还要接受国家安全审查。

　　相对于增加审批程序的担忧，对于此项制度执行尺度更为引人关注。“《通知》只是规定了外资并购设安全审查制度的大体框架，还没有细则，具体如何执行要看相关部门。企业对这个问题更为关注。”李强说。比如，《通知》中规定，对于关系到国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业并购，在安全审查范围之内。但是，什么是重要农产品、重要能源和资源，却没有明确的规定。目前，外资对粮油加工等诸多上下游环节已涉足控制很深，这是否属于安全审查范围之内呢？

　　“我们希望，主管部门能尽快出台相应的实施细则，以降低企业在并购过程中的法律风险。”李强说。

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