万晓晓 胡怡琳

　　今年5月1日，上海市将正式实施 《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，这将成为一个信号，意味着上海市的城市基础建设，再度向民资开闸，并以法规制度约束，营造更为公平的实施环境。

　　“该《办法》历时近三年时间，出台背景是因为该领域迫切需要制度规范，当然，与张荣坤的案件也确实相关。”上海市人民政府法制办公室副主任顾长浩表示。此前，由于缺乏有效的制度约束和监管，上海基础设施建设与民资的合作颇费周折。社保案中 “公路大王”张荣坤的落马，直接导致城市基建向民资关上了大门。

　　“现在与世博前的上海基建设施相比，确实差别较大，但民资仍然有很多机会。”顾长浩说，民资在垃圾处理、污水处理领域，都将有很大空间。另外，上海城市还将向长三角延伸，要跨城市发展，打造城市带、城市群，届时，在高铁和轨道交通方面也将有很多机会。

　　1月18日，上海市长韩正在政府报告中表示，近期，上海市政府又上报了800公里的轨道交通规划，正待国家批复。目前，上海的轨道交通为420公里，计划2012年达到570公里。

　　民资再开闸

　　“今年5月，《管理办法》将正式实施。这是鼓励民资进入的明确信号。”顾长浩向本报记者表示。

　　此前，由于缺乏有效的制度约束和监管，上海基础设施建设与民资的合作颇费周折。

　　在最初的阶段，公路基建等领域曾经一度对民资开放，政府也曾给予多项税收优惠。2006年，被媒体称为“公路大王”的张荣坤，因非法取得上海社保局32亿元资金，用以收购沪杭高速上海段的经营权而被拘捕，终获19年有期徒刑。为此，上海市的基础建设一度对民资关上了大门。

　　顾长浩介绍说，早在1994年至20世纪末，上海市基建采用的是1个项目1个规章的方式，那个时候项目少，授权相对规范。但到了新世纪后，项目增多了，缺乏统一、有效的法律制度规范，基础设施特许经营便由市政府收回，开始清算。

　　“世博后的上海经济，非常希望民资介入。”

　　据了解，新出台的《管理办法》在总结过去经验的基础上制定，将全面规范相关权责，令特许经营走上正轨，特许经营统筹协调管理体制将更明确，相关的政府监管职责也被强化。

　　在特许经营方式上，主要列出BOT（建设-经营-移交）和TOT（移交-经营-移交）两种方式，以针对新建项目和存量项目，并规定期满后，无偿移交给政府。“对于那些已经完成了初期投入的项目，也可寻求股权方式、上市发行股票等方式参与。”顾长浩说。

　　此外，特许经营项目的价格、收费方式、标准、程序，被明确要求列入特许经营协议中，以加强项目成本监审。

　　对投资人的选择将更加严格，政府在特许经营项目中的权力将更加透明，所制定的制度则更人性化。

　　例如，《管理办法》提出，政府提前收回特许经营权，必须基于法律法规、规章规定修改或政策重大调整等，而且，须提前6个月将收回的理由、日期通知经营者和向社会公告，且赋予经营者申辩和要求举行听证会的权利，还需要依约或通过协商对经营者进行合理补偿。

　　而在对待意外的处理上，政府可在特许经营者不符合经营条件时，启动临时接管预案。当项目经营者恢复正常经营能力，或其他严重危及公共利益、公共安全的意外事件情形消失时，经营者可报请市人民政府批准，终止临时接管，恢复项目正常运行。

　　这些细则，是确保公共服务项目得以持续、稳定运行，也给参与经营的企业更为宽松的机会。

　　“城市基础设施的概念很广，上海市是全部向民营开放。”顾长浩表示，具体可实施的项目，包括建设交通领域的供水、供气、污水处理、垃圾处理、城市道路、公路以及城市轨道交通等。

　　不过，他也强调，虽然全部面向民资开放，但因行业不同，具体操作上仍有差异。

　　“我们只是出具管理办法，发改委也会因行业不同，出具具体政策，以更好地让企业实施参与。”顾长浩说。

　　据悉，在之前草案中，电力、港口、机场等项目也列入特许经营适用范围，但被最终删除。“这些项目可以按照‘一事一议’的方式，由市政府批复同意之后，再进行具体操作。”顾长浩表示。

　　受益几何？

　　尽管上海市政府已放出明确信号，然而市场却担心，随着上海世博会项目的落幕，上海可供投资的大规模基建项目后继乏力。

　　航运专家吴明华在接受本报采访时表示，目前，港口投资基本已经趋于饱和，上海的岸线资源已经开发完成。

　　他介绍，从投资回报来讲，港口领域非常低，民资很难动心。况且，目前，洋山港还只完成了设计吞吐量的70%，本身都吃不饱，再继续投资开发的可能性就很小了。

　　毕竟，对于民资来说，对参与项目的资金投入、投资回报率、资金回笼时间更为敏感。港口建设的投资回报周期在10-15年，在这10-15年里，政策、投资环境都可能会发生很多变化，这是民资望而却步的地方。

　　“港口的投资回报率很低，即使在景气时期也只有7%，更不要说萧条时期。”吴明华说。

　　同盛投资集团一位内部人士则认为，“即使有的民企愿意做长线投资，港口领域的机会也并不多。”他透露，洋山港的二期、三期AB段的经营权，有外资马士基公司和央企中远集团、招商局集团等都想进入，到现在国务院还没批。

　　此外，对于上海机场、电力等基础建设投资来说，民资参与的可能性也确实不大。上海目前已经有虹桥、浦东两个机场，似乎并无再建设的可能。电力领域也一直是民资很难介入的。

　　业内人士认为，相对来说，更多民资应该对高速公路、城市新兴基建项目更感兴趣，相对来说，这些领域的投资回报要更快。

　　“现在和世博前的上海基建设施相比，确实差别较大，但民资仍然面临很多机会，”顾长浩说，“民资在垃圾处理、污水处理领域，都将有很大空间。另外，上海城市还将向长三角延伸，要跨城市发展，打造城市带、城市群，届时，高铁、轨道交通的机会很多。”

　　本报记者在采访中了解，一些外资跨国公司，早已在上海设立办公室，希望在污水处理、垃圾处理领域积极参与。

　　在地铁领域，上海地铁总公司自2000年被分拆之后，形成“四分开”模式，后又经历重组。目前地铁投资由久事集团负责，建设、运营由申通集团负责。有传闻称，申通集团将再次分拆，不过仍待明确方案。

　　1月18日，上海市长韩正在政府报告中表示，本届任期内要建成570公里的基本网络，总投资2280亿元，但目前资金尚缺215亿元，计划今年筹资115亿元，明年筹资100亿元。

　　“今年轨道交通运行预计要补贴9亿元，资金压力很大。”韩正指出，近期，上海市政府又上报了800公里的轨道交通规划，正待国家批复，而目前，上海的轨道交通为420公里，计划2012年达到570公里。

　　可以预见的是，城市基建的蛋糕，将吸引更为激烈的竞逐，而在此之中，建设和经营等相关权责，也需不断细化完善，否则，将会阻挠外来资本进入该领域的热情。

　　“在基础建设配合实施的过程中，有效进行责权分属尤为重要。此前，轨道交通采取的是投资、建设、运营、监管‘四分开’的体制方案，在实施过程中，责权关系模糊，从一定程度上阻碍了上海地铁运营管理与投融资的良性发展。”一位轨道交通人士表示。

　　“比如，轨道交通领域，此前是建设、投资融资项目分开，真正操作起来，建设公司对资金的把控是缺乏监管的，公司利益不捆绑，可以向出资方漫天要价。尤其是建设工程已经开工以后，很难停下来。”久事公司内部人士透露。这造成了建设资金使用效率低下，出资人甚至无法真正对资金的使用实行有效管理。

　　随着上海市城市基础建设对民资的开放，顾长浩表示，“我个人认为，未来，国营企业也应该走向特许经营模式，因为这更利于市场竞争，是经济核算模式，有助于权利义务的有效划分。”

　　链接上海城建对民资开闸路线图

　　◆2000年 上海政府为引进民资而给予多项税收优惠。

　　◆2006年 上海“社保案”爆发后，政府通过上海城建、上海实业控股等国企收回上海全体高速公路的经营权。目前，上海基本设施建设领域投资以政府资金盘踞主导位置。

　　◆2011年5月 《上海市城市基础设施特许经营管理办法》实施，城市基建再度向民资开放。

　　来源：经济观察网