吉喆 李晓晔

　　从2010年初的一份专项清收通知中，可以管窥中国农业发展银行(下称“农发行”)在准政策性贷款发放中的“问题”。

　　近日，《第一财经日报》记者获得这份编号为“农发银发【2010】17号”文件，截至2009年末，农发行全行系统中，粮油准政策性不良贷款达157.01亿元，不良率21.5%。较年初新增103.8亿元。

　　值得一提的是，在这150多亿的不良贷款中，仅吉林、辽宁两省就占据了近70%的“份额”。

　　巨额的粮油准政策性不良贷款成为农发行探索商业性业务的绊脚石。上述专项清收通知称，防控化解粮油准政策性不良贷款，已成为全行信贷风险防控的重中之重，成为影响农发行可持续发展的全局性问题。

　　一笔2247万元的逾期贷款

　　2009年3月，农发行吉林省分行营业部向该省分行提交的一份报告中，一家名为长春市禾丰粮油经销有限公司(下称“禾丰公司”)2247万元的逾期贷款成为问题焦点。

　　报告显示，截至2009年2月末，这家民营的粮油购销企业逾期贷款达到2247万元。其中，超期结算资金占用810万元，企业恶意挤占挪用吉林省分行营业部下属的农安县支行贷款1437万元，主要因为企业期货投机亏损所致。

　　上述报告分析认为，给禾丰公司发放贷款的农发行农安县支行在调查、发放、管理环节中存在把关不严等行为。但时任支行行长、主管副行长、客户业务部主管、客户经理等责任人仅被处于800~1000元的罚款。

　　据内部人士透露，后来因农发行吉林省分行营业部监察室介入，上述人士经济处罚有所加重，但未听说有实质的行政处罚。

　　在2007/2008年度粮食收购旺季，农安县支行对18家企业发放了粮食收购贷款，累计投放准政策性贷款15.7亿元、中央储备粮贷款8亿元。

　　禾丰公司事件并非孤例。2010年4月29日，审计署的一份审计公告显示2008年农发行违规经营问题资金达93.84亿元。其中内蒙古、辽宁、吉林等地分支机构工作人员违规操作、工作失职导致粮棉油收购贷款资金被骗取或挪用52.99亿元。

　　审计还发现19件涉嫌违法犯罪案件线索和严重违规问题，主要为外部人员利用农发行管理上的漏洞，弄虚作假恶意骗贷，或与农发行工作人员内外勾结、侵占粮食收购资金。

　　准政策性贷款问题

　　分析发现，上述违规违法案件一个突出的共同的特点是，大多发生在准政策性的粮棉油收购贷款中。

　　2009年5月21日，农发行行长郑晖在该行案件防控视频会议上表示，个别加工企业、龙头企业特别是集团性客户，套取、骗取以及挪用收购调销贷款，由于国际金融危机的冲击和市场变化等因素影响，这些贷款已形成风险。

　　数据显示，截至2009年末，农发行全行系统中，粮油准政策性不良贷款达157.01亿元，不良率21.5%。其中农发行辽宁分行、吉林分行分别为约76亿元、24亿元。

　　郑晖在上述会议上说，由于准政策性的粮棉油收购也不能打白条，这是硬任务，农民交，企业收，农发行就必须贷款。在指出准政策性粮棉油收购贷款出现风险的制度原因外，他表示也要从银行自身找原因。

　　农发行是我国三大政策性银行之一，隶属国务院，负责提供农业政策性信贷。在农发行内部，准政策性贷款是指除了国家指令性的政策性粮、棉、油收购业务，由粮食企业自主收购，农发行自主放贷、风险自担的粮、棉、油收购贷款。

　　财政部金融司人士告诉记者，由于农发行的资产由财政部管理，所以财政部可能比银监会更加关心其在准政策性贷款领域中的风险。

　　他说，2010年两会期间，郑晖接受媒体采访称，农发行要大力发展“准政策性贷款”。这令两大监管机构(银监会、财政部)十分头疼。因为农发行没有解决制度执行的问题，许多地方还是一把手说了算，或者制度执行因人而异，这是农发行一个普遍的问题，所以财政部一直对他们强调用制度管人。

　　监管机制需补充

　　在高达157.01亿元的粮油准政策性不良贷款中，外界无从判断哪些亏损是政策性造成的，哪些是人为造成的。

　　如《农发行吉林连环贷款迷局》中提到，康润公司为什么能在没有进行任何粮食收购的情况下连续两年获得3亿余元的准政策性贷款？

　　又如对吉林德大有限责任公司(下称“吉林德大”)的信贷投放中，负责贷前审查的时任德惠支行行长李宗有曾透露，该企业自2003年已开始走下坡路，当时已亏损2亿多元，资产负债率超过100%，不符合贷款支持条件，吉林省分行曾把对该企业的经营状况报告上报至总行贷审会。2006年，农发行总行贷审会视频批准对吉林德大发放4.8亿元信用贷款。截至2010年11月末，已形成不良贷款2.874亿元，欠息7818万元。

　　“如果真的要严格检查，不可能发现不了这公司内部所存在的问题，只能说是农发行内部信贷体制过于松动。”一位内部人士说。

　　审计署的上述审计结果披露的信息更是触目惊心：农发行吉林、安徽、河南、湖北、四川等地分支机构向不符合贷款主体资格或贷款条件的企业违规发放贷款24.93亿元。

　　上述财政部金融司人士表示，由于“准政策性贷款”权限在县和市、地级，门槛很低，但由此带来的严重问题使不良贷款风险凸显。而且，这部分的不良贷款如何划定也成为了一个烫手山芋——划归商业性业务则意味着农发行自担损失，可能会影响农发行内部改革的进程，假如划归政策性业务，那么可能最后又要财政埋单。

　　针对审计发现的问题，农发行也部署整改措施，要求最大限度地减少贷款风险和损失。在处理有关责任人的同时，也出台了10多项加强和完善贷款业务管理的制度措施。

　　有过银行从业经历的社科院金融研究所管制金融学专家周子衡称，将农发行在准政策性贷款领域出现的问题与不良贷款率极低的民生银行做对比，就会发现农发行在两个方面做得不够，一是内部改革未完成，激励机制不到位。二是，有信贷规章制度，但是不能够像民生银行那样严格执行和追责。

　　昆明市创业企业融资服务有限责任公司总经理陈晶在接受本报采访时也谈到，与农发行同为政策性银行的国开行在昆明没有出现中小企业不良贷款，因为它是通过贷款平台、担保平台和组织增信等平台叠加办公，通过制度建设，完善了风险信用结构。

　　郑晖于2004年7月接任农发行行长后，该行开始同其他政策性银行一样，加大了在商业性业务上的探索。但如何建立政策性金融机构的有效激励约束和监督考核机制，是农发行需要直面的现实。