迟福林(中国行政体制改革研究会副会长、中国经济体制改革研究会副会长)

　　岁末年初，全社会广泛关注收入分配制度改革。这是因为，收入差距的不断扩大，不仅成为经济生活的主要问题，而且开始成为社会生活的突出矛盾。正是在这个特定背景下，需要2011年初出台收入分配改革方案，以扭转收入差距扩大趋势，努力形成公平与可持续发展的基本格局

　　以收入分配体制为关键的改革攻坚

　　收入分配不合理、贫富差距逐步扩大，是“十二五”时期避不开、绕不过的重大问题。“十二五”能否在收入分配体制改革上攻坚克难、取得突破，对加快转变经济发展方式具有决定性的影响。

　　收入分配体制改革牵动发展方式转变全局。这不仅在于它已成为全社会普遍关注的焦点问题，还在于它是撬动国内消费需求增长的战略支点，是形成消费主导的重要基础。“十二五”时期收入分配制度改革能否有实质性推进，将成为检验经济发展方式转变成功与否的核心所在。

　　以民富优先为目标的收入分配改革，是涉及重大利益关系调整的深刻变革。它涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构，其难度和复杂性远远超出以往的改革。

　　尽快提高城乡居民的实际收入水平。考虑到我国经济结构由生产推动型向消费推动型转变的现实需求，建议将城乡居民收入和劳动者报酬增长作为“十二五”规划的约束性指标。(1)确保城乡居民收入的实际增长不低于GDP增长速度，实现居民收入增长和经济发展同步。按照年均8%的实际增长，到2020年使城乡居民实际收入翻一番。(2)确保劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。按照年均增长不低于10%的速度，到“十二五”末，使我国劳动者报酬占GDP的比重从当前的35%左右提高到50%左右，接近中等收入国家的合理区间。

　　以基本公共服务均等化为重点

　　完善再分配

　　实现基本公共服务均等化是确保底线公平和制度公平的重要基础。这些年，基本公共服务供给的差距已成为城乡、地区、不同社会群体实际收入差距的重要因素。

　　把基本公共服务均等化作为新阶段完善再分配的重点。(1)我国收入分配差距是在公共需求全面快速增长与公共产品短缺、基本公共服务不到位的矛盾突出的特定背景下拉大的。(2)基本公共服务均等化是建设消费大国的重要举措。据测算，2005年中国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。初步估计，如果政府在城乡基本公共服务均等化上的投入到位，消费率大概可以提高4~5个百分点。(3)基本公共服务均等化是投资于人，对提升人力资源素质，建设创新大国具有决定性影响。(4)十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”。“十一五”期间，我国已做了较多的实践探索，包括城乡义务教育免费、农村新型合作医疗制度建立等。“十二五”在此方面更有条件集中突破。

　　以农民工市民化为重点，实现基本公共服务在城乡的制度对接。当务之急是解决两大问题：第一，全面解决农民工子女的义务教育问题。建议尽快实行义务教育全国通用的教育券制度。国家为每位义务教育阶段的学生发放教育券，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学，国家按照学校提供的教育券进行财政拨款支持。或者按照近年当地义务教育实际入学学生数对地方进行专项财政转移支付。第二，抓紧建立包括基本医疗保险在内的农民工基本社会保障制度。在解决农民工基本医疗保障的同时，探索衔接新型农村合作医疗制度和城镇基本医疗制度的有效途径。现在已经到了出台这样一些政策的时候了。

　　尽快制定并实施全国基本公共服务均等化规划。(1)确立基本公共服务最低标准。建议对义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等五项社会最急需的基本公共服务制定全国性最低标准。(2)设置基本公共服务投入约束性指标。使其增长高于GDP、财政收入增长速度，并确保新增财政收入在基本公共服务上的投入更多地用于农村、落后地区、贫困人群。

　　以理顺收入分配关系为目标

　　推进财税体制改革

　　从我国的实践看，对以做大经济总量为目标的财税体制进行整体性重构，已成为新时期收入分配制度改革的重大任务。

　　新一轮财税体制改革要以理顺收入分配关系为基本目标。(1)1994年以来扩大财政收入在整个国民收入中的比重、中央财政在整个财政收入中的比重的历史使命已经完成。新时期以“藏富于民”为基本趋向，既可以发挥财税体制在调节收入分配中的作用，又可以在扩大国内消费需求上有所作为。(2)在初次分配中，可以考虑将国有资产租金和利润、土地出让金等预算外收入、非预算收入纳入财政预算，形成规范的全口径财政收入体制。与此同时，实施结构性减税政策，降低政府生产税的比重，改变个人所得税以工薪阶层承担为主的局面，切实降低低收入者税负，在提高居民收入和劳动者报酬份额中发挥作用。(3)在再分配中，调整财政支出结构，注重大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比，为推进基本公共服务均等化奠定重要的财政基础。

　　推进收入分配、财税、行政体制的联动改革。收入分配制度改革既涉及到现行财税体制，也涉及到政府自身利益，考虑到单项改革突破的难度，建议“十二五”时期实现收入分配、财税、行政体制的联动改革，在三个领域交叉的共性环节重点突破。从现实看，可以考虑把基本公共服务均等化作为突破口，形成三个领域改革协同推进的局面。

　　政府转型对收入分配制度改革

　　有决定性影响

　　收入分配有市场的因素，但重要的是政府因素。理顺初次分配关系，重要的是通过政府转型，以民富优先为目标调整国家、企业、居民的分配格局；建立再分配体系，重要的是通过政府转型，划分中央地方在收入分配调节中的分工与责任；建立公平分配的基础制度，重要的是通过政府转型，规范行政支出，杜绝与公权力相关的腐败和不合理的收入。

　　以公益性为目标调整国有资本配置。国有垄断行业所造成的收入分配不公，是全社会普遍关注的焦点问题。政府的角色不转变，国有资本配置的定位问题不解决，只对垄断性国有企业收租分红，能解决部分问题，但不能解决源头问题。按照民富优先的要求推进政府转型，需要以公益性为目标对国有资本配置进行战略性调整。例如：(1)在公共服务型政府的框架下制定国有资本战略性调整的整体方案。(2)实现行政体制改革与国有资本配置的联动改革，使政府能充分利用国有资本在调节收入分配关系中承担重要责任。

　　建立中央地方在收入分配中的职责分工体系。当前的中央地方财税关系主要以激励做大经济总量为导向，各级政府在经济建设上的目标很清楚，但在收入分配关系调节的职责分工上尚缺乏明确的制度安排。为此，建议：(1)明确中央地方各级政府在基本公共服务中的责任分工，使各级政府基本公共服务职责法定化、可问责。(2)按照基本公共服务均等化的要求调整中央地方财税关系，实现各级政府事权与财力的平衡。

　　严格规范行政支出。过大的、不合理的行政支出成为我国政府转型的突出问题。相关的数字清楚地表明，我国行政支出有很大的压缩空间。“十二五”实现公共财政预算和支出的透明化，形成对财政预算和支出规范的社会监督，使行政成本在现有水平上削减15%~20%是有可能的。这样，政府在推进基本公共服务均等化上的财政压力会明显缓解。只有敢于在行政支出改革上动真格，才能够提振社会对收入分配改革的信心。

　　适应于“十二五”发展方式转变的基本趋势，2011年的新开局不仅在于经济的稳定增长，更在于改革的新突破，以形成在转型中发展，在发展中转型的基本格局。