标题：体现社会福祉的工伤保险条例修订

　　作者：喜佳 中国政法大学民商经济法学院社会法所副教授、副所长

　　如果对2010年12月8日国务院常务会议修改《工伤保险条例》的决定作出总体评价，此次修改无论从立法技术还是政治性上，都体现了时代的进步意义。从立法技术上，扩大工伤保险适用范围和提高工伤待遇等貌似独立的措施，实际上在实现“开支”的同时解决了“开源”的问题，两者相辅相成，体现了较为成熟和慎密的立法技巧。从政治性上看，扩大工伤范围、提高工伤赔偿标准等修改切实维护了职工合法权益，体现了党的十七届五中全会“更加注重以人为本”、“更加注重保障和改善民生”的精神。

　　一、工伤保险适用范围扩大起“减压阀”作用

　　2004年1月施行的《工伤保险条例》(以下简称条例)规定的工伤保险适用范围为境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工。此次条例修改，则明确规定了除现行规定外，不参照公务员法管理的事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织也应当参加工伤保险，扩大了工伤保险的适用范围。

　　对扩大工伤保险适用范围的理解，必须和扩大工伤范围和提高工伤待遇等其他措施联系起来看待。因为众所周知，工伤保险费完全由用人单位支付，实行“以支定收，收支平衡”的缴费原则，同时实现行业差别费率和浮动费率。如果扩大工伤范围和提高工伤待遇，对工伤劳动者无疑是福音，但对于企业而言则意味着可能会提高缴费，增加企业成本。因此，此时将低风险的事业单位等用工主体纳入工伤保险缴费主体，从法经济学角度分析，直接增强了保险基金的社会共济性，可以有效地降低高风险企业的缴费成本。因此，条例在实行扩大工伤范围和提高工伤待遇等增加基金开支措施的同时，又采用了扩大工伤保险的适用范围以有效减少企业负担的方案(如同减压阀一般)，可谓一举多得。

　　二、工伤保险认定范围扩大体现“以人为本”

　　通勤事故，即上下班途中出现交通事故是否工伤原本是条例修改的主要原因之一。在2009年国务院法制办进行的首次公开征求修改意见时，建议将“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定工伤这一情形删除。理由是由于将机动车事故伤害纳入工伤保险范围而未将非机动车事故纳入会带来较大的不公平性，其次在实践中，对如何确定“上下班途中”争议繁多、操作难度大。一时间热议如潮，反对呼声甚烈。

　　而此次新修改不仅没有删除原有的通勤事故，还扩大了工伤认定范围。除现行规定的机动车事故以外，职工在上下班途中受到非本人主要责任的非机动车交通事故或者城市轨道交通(例如地铁)、客运轮渡、火车事故伤害，也应当认定为工伤。

　　此次修改再一次体现了政府如何用法律手段落实中央以人为本的精神。扩大范围是社会保障精神的体现，体现了对弱势劳动者的保护。2004年条例规定通勤事故限于机动车事故，未包含非机动车事故，但此标准较之劳动部1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》(266号)规定的“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故”的认定标准业已体现了宽松的认定思路，体现了对劳动者的倾向性保护。因此，此次修改不仅未取消原有通勤事故，还增加了非机动车事故范围，再一次表现出“以人为本”情怀。

　　虽然上述规定在法理上的确存在一定讨论空间，例如与其他基于民法、《道路交通安全法》等赔偿请求权的竞合关系，导致“一事多赔”的问题等。但是，保护弱势人群的思路再一次赢得上风。而且，如果取消通勤事故，对于事业单位等低风险(通勤事故恰恰为其主要出险事故之一)缴费主体而言，将其强行纳入缴费体系的正当性就大打折扣了。

　　三、工伤保险待遇的提高避免“同命异价”

　　此次修改还提高了一次性工亡补助金和一次性伤残补助金标准。一次性工亡补助金标准调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。一次性伤残补助金按照伤残级别增加1至3个月职工本人工资。

　　一方面，这些规定提高了工伤职工和工亡家属的工伤待遇，避免了因地区差异带来的同命异价。现行条例规定一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资。修改的规定打破了统筹地区的限制，改观了以统筹地区上年度职工月平均工资为计算基数而造成的地区差异的现象，实现了全国性的统一赔偿标准。同时，上一年度全国城镇居民人均可支配收入20倍的计算方式也直接导致保险待遇的提高。而一次性伤残补助金更直接规定按照伤残级别增加1至3个月职工本人工资。

　　另一方面，上述规定也避免了因法律适用不同带来的同命异价。由于工伤保险存在与民事侵权损害赔偿的竞合，因此，适用不同的法律可能出现赔偿标准的差异。2003年高法发布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定受害人遭受人身损害，可要求赔偿因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入；因伤致残的，还可要求赔偿其因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失。受害人死亡的，应当赔偿丧葬费、被扶养人生活费等其他费用。同时，受害人或者死者近亲属遭受精神损害的，更是有权请求赔偿精神损害抚慰金。因此，在某些案例中，可能出现依据民事赔偿多于现行条例赔偿的情形。此次条例的修改就会改变这一现象，提升对劳动者的保护力度。

　　此外，简化工伤认定、鉴定和争议处理程序、加大对不参保单位处罚力度、增加工伤保险基金支出项目以减轻单位负担也是本次修改的亮点。

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