本报记者 张晓玲 北京、深圳报道

　　房地产全面市场化以后的10年，地产制造了这个社会最大的喧嚣。从表面看，房地产贡献了高达60亿平方米的住宅，但也许“热闹是他们的，我什么也没有”——已经有太多的人对拥有自己的住房失去了希望。剥开地产躁动的外壳，制度内核一如10年前。

　　光明点在于，住房保障终于轰隆启动。“住有所居”的制度保障，在经历了十余年的尴尬、争议以及试错后，终于轮廓清晰。始自1998年的住房保障体系，在经济适用房、限价房、廉租房的实践基础上，于2009年开始了3年9000亿的投资计划，且在今年，将重点指向了公共租赁房。

　　1998-2007：失落的保障房

　　12年前，国务院主导开启了中国内地的住房商品化改革，作为建设部门的专家组成员，现任中国房地产研究会副会长的顾云昌参与起草了当时的一些重要文件，“我们已将住房保障纳入了整个改革体系，包括经适房、廉租房都有提及，”顾云昌回忆说，但在其后的实践中，住房保障被忽略了。

　　2003年，在一些地产商的建言下，房地产业被列入了国家支柱产业，在银行的开发贷、个贷支持下，商品房迅速拉动了内需消费，为中国经济的GDP贡献良多。

　　顾云昌告诉本报记者，在过去十多年中，保障房并没有引起太多人的注意，也并没有得到应有的投资额度。

　　万科副总裁肖莉表示，近年来房价过高有两个方面原因，一方面是房屋供应这块，在35%-45%的城市化过程中，全国增长了5400万户家庭，但只增加了4200万套住宅，其中2800万套是由开发商提供的，剩下的应通过其他渠道提供，但保障房显然缺位。

　　公开资料显示，多年来，在北京、上海、深圳等一线城市，甚至很多二线城市，推出的保障房均以供应当地国有部门职工和公务员、高校教师等群体为主，并以拥有户籍为先决条件，将很多城市外来人口尤其是低收入群体排除在保障房体系之外，以致保障房成为了一种特殊的福利。直至今天，现状仍未根本改变。

　　错位的角色扮演

　　过去十多年中，提及保障房，人们都会首先想起经适房，它扮演了住房保障体系中的关键甚至是唯一的角色。

　　“房改10年，廉租房几乎被遗忘，”孟晓苏告诉记者，虽然当年的体系设计中有廉租房，但各地执行很不到位，经济适用房建设相对较多。但2006年房价飙升之前，由于居民能够以差不多的价格从市场上买到高质量的商品房，经适房几乎没有引起公众的关注。

　　2006年开始，北京公务员于小静忽然发现，自己很难申请到经适房了。在此之前，她的一些同事和同学，都很轻易地申请到了这种房屋。

　　与此同时，北京著名的经适房小区天通苑，频繁爆出超大面积、豪华复式等新闻。在深圳，经适房的车库里停着宝马、奔驰，也进入了公众视野。

　　本应是体现福利国家特征的经适房，却因其低价、优越位置，以及为特殊人群所购买，成为了某种特权和拉大贫富差距的象征，凸显了社会的不公平。这是保障房的角色错位和制度缺陷。

　　另一方面，保障房也开始被视为平抑房价的利器之一。2007年，北京推出数百万平米的保障房建设计划，其中包括约400万平米的限价房，这种介于商品房和经适房之间的过渡产品，被强制性要求售价低于周边市价约15%。

　　但“无论是‘特殊的福利’，还是‘平抑房价’，都不是保障房真正的面目，它应该是公共产品，是公民基本居住权的体现。”央行货币委员会委员李稻葵认为，作为一项长期的政策，保障房应有清晰的定位，并应与商品房体系进行双轨统筹。

　　公租房扩容：三年“纠偏”亮点

　　住宅供应严重的结构性失衡问题被决策层认识到。2007年，国发24号文对1998年来住房商品化改革之路进行“纠偏”，试图建立多层次保障房体系，包括经适房、廉租房和公租房在内均被囊括在内，提供的主体则包括了市场（开发商、社会资金等）和政府。

　　2008年底，住建部提出了今后3年9000亿投资保障房建设的计划。

　　但对于保障房应该以何种形式体现，3年来争议不断。著名经济学家茅于轼多次抨击经适房，他认为，经适房这种介于计划经济和市场经济之间的形式应该被取消，转而建更多的廉租房。

　　房地产业内人士则对限价房这种形式颇多微词，“限价房存在的法律依据不充分，比如其房产证应该是什么类别就存在问题。”北京人大代表、SOHO中国董事长潘石屹曾提出取消限价房的议案；中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜也认为，人为分割市场，造成了目前保障性住房的边界模糊，“除了廉租房，其他保障性住房都存在定位不清的问题。”

　　争议之下，今年6月，住建部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，敦促各级地方政府加快发展公租房建设。由此，公租房大力扩容，成为重要住房保障形式，而淡化了经适房、限价房这类过渡性产品。

　　本报记者获悉，2011年，仅京、沪、渝、穗四城市，计划开工的公租房建设规模就超过2000万平方米，同比增长逾两倍；需要投入的开发资金近千亿元。

　　9月28日，财政部发布《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（以下简称《通知》），今后3年，对公租房建设用地及公租房建成后占地，免征城镇土地使用税、印花税及相关契税。

　　10月中旬，广州公租房管理办法则首次提出，将外来非本地户籍人口纳入公租房保障范围，并鼓励社会资金和民营企业积极进入公租房建设。

　　“作为解决城市夹心层住房问题的主要手段，公租房弥补了原来经济适用房等保障房品种的制度缺陷；今后，国家将重点发展公租房。”住房和城乡建设部一位官员近期表示。

　　焦虑的比例：

　　2011年后如何坚守？

　　“保障房是50年大计，不是3年就能完成。”顾云昌说。

　　但“以目前的规模和建设速度，保障房与商品房是真正的‘龟兔赛’，而且这只兔子是个疯跑的野兔。”深圳知名地产界评论人士贺承军甚至认为，保障房计划不可能实现，地方政府没有动力，投资资金缺乏，再加上资源性垄断会造成的腐败，实际效果会大打折扣。

　　如何尽快弥合商品房和保障房之间的比例鸿沟，是一个大问题。

　　据建银精瑞投资总经理李晓东介绍，对于住宅保障体系的建构，从世界各国来看，几乎都经历了从大规模兴建公共住房到补充型公共住宅供应的转换过程，目前市场化水平最高的美国偏重货币补贴，而瑞典、荷兰、中国香港的实物分配比重较大，其他多数国家都兼顾这两种保障方式。

　　以香港为例，住在公屋（即廉租房）的人口约占总人口三分之一，拥有居屋（即经济适用房）的人口约占六分之一。

　　上海易居房地产发展研究院院长杨红旭认为，由于内地目前的住房体系庞大，这种以实物分配为主导的方式并不适合。

　　他表示，内地廉租房现有的货币补贴为主要分配方式，但在未来，应适当提高其实物分配比重，而经济适用房的规模保持香港的比重就比较合适。此外，还可建立购房贷款贴息、抵免个人所得税等新型补贴方式。

　　在探讨和实践多样化的补贴方式中，逐渐加大保障性住房的比例，不失为良策。财政部财政科学研究所所长贾康认为，如何让社会成员进入廉租房和享受长租房，以及积极地引导民间资本和存量个人产权房的加入，虽然有很高的管理成本，但这些管理成本是必须要支付的，政府别无选择。