作者 申剑丽 

　　财税改革箭在弦上。

　　日前公布的“十二五”规划建议案，排定了今后五年诸领域改革措施，其中关于财政体制改革方面，提出促进财力和事权的匹配、研究推进房产税等事项。

　　10月29日，在北京大学中国教育财政研究所举办的“财政体制与社会发展”专题讨论会上，财政部科研所财政教研室主任陈穗红提出，应调整中央与地方税收收入划分方式、将央地事权范围固定化、法制化。

　　此外，不少与会专家认为，开征房产税是促进地方财政收入转型的有效办法，以此重塑地方主体税种，从而使得地方政府能够享有稳定增长的财源。

　　专家表示，目前央地财权、事权不匹配的起点，在于政府公共事务决策权和决策实施责任及相应的财政公共支出责任不一致。一方面，上级政府拥有较大的公共事务决策权，和向下分散实施责任的权力，同时也有可能把实施决策所需要的一部分财政支出责任，推给下级政府。

　　另一方面，各级政府所承担的公共支出责任，与其拥有的财力差距过大。地方政府在财政资金来源上，多数表现为过于依赖转移支付制度，“然而大量有条件转移支付，即地方需要配套资金的专项转移支付，实际上加大了事权和财力的不匹配。”陈穗红说。

　　一位专家表示，长期以来，各级政府的事权范围划分不清，横向纵向的条块关系并未理顺。与此同时，在现有税制下，地方税收不足导致了基层政府缺少稳定的自有财源。自1994年分税制改革后，从税收收入分配比例看，中央持续拿大头，上对下的专项转移支付过多，一般性转移支付偏少。

　　此外，还有财政体制与行政体制间的矛盾。陈穗红认为，行政体制上全国一统，然而财政体制上却是相对分权式的，矛盾在所难免。

　　上述症结也导致了诸多不良后果，基层政府财政困难是一大现实，并且由于地方财力不一，从而公共服务水平差距过大。

　　“在地方财力不足并且承担较多公共服务支出配套责任的情况下，倒逼举债行为便自然出现。”陈穗红说。

　　而一名专家说，预算以外的非规范增收和支出在持续扩张，加剧了财政收支体系的不规范，寻租的普遍化也是突出问题。

　　作为具体改革措施，专家建议将一般性的政府分工原则具体化，明确划分各级政府的事权范围，在实际操作中，可依据公共产品的受益范围和集权分权关系进行划分，对有些交叉事权要尽量分工明确。

　　同时，对于决策与财政支出责任的分离也要有所限制，上级政府在享有公共事务决策权的同时，也应该履行相应责任，诸如对决策实施的监督，以及对财政支出责任的指导或分担。

　　在税制改革方面，与会专家表示，分税制的方向固然需要坚持，但在实际操作中，需要适度调整收入划分方式和比例，增大地方财力。

　　北京大学经济学院财政学系副主任刘怡表示，一直以来，我国的税收大量来源于企业环节的货物和服务税，而自2007年以来，由于经济周期变化，货物和服务税占GDP比重开始下降，税收收入压力因而加大，急需探索新的税收收入来源。

　　结合现有改革措施及未来改革建议，刘怡说，一方面，增值税扩围的改革正在推进当中，除旧有的银行、保险业营业税收归中央外，建筑业、交通运输业营业税也很有可能被纳入增值税。

　　但另一方面，刘怡也发现，鉴于建筑业营业税为地方税收收入主体，一旦将其纳入增值税，归中央支配，地方的财力数字就会有相当大程度的改写（缘于目前营业税由地税部门征管；增值税由国税征收），因而，需要探索将房产税等作为地方新的稳定财源。

　　陈穗红亦表示，开征房产税等渠道将会是一个有效的办法，通过这些税种，可以建立起地方主体税种，从而使得地方政府能够享有稳定增长的财源。

　　此外，与会者认为，转移支付制度不能作为调整中央和地方财政收入分配的主要手段。在实践中，或可借鉴广东等地开展的竞争性转移支付等制度，使得转移支付能和相应的激励机制结合起来。