经济观察网 记者 田鹏 3个月之后的2011年1月9日就是中国政府兑现“在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟”，之时。但按照当前的形势，中国政府5年之前做出的承诺根本无法兑现。

　　世界卫生组织的《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）是医药卫生领域第一部具有法律约束力的多边条约。该公约自2006年1月9日起已在中国正式生效。根据2007年7月，《公约》第二次缔约方大会通过了《防止接触烟草烟雾准则》要求，自2011年1月起，中国应当在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

　　但至今，中国只有2009年5月，卫生部、国家中医药管理局、总后勤部卫生部和武警部队后勤部四机构发布的《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》和一些地方政府制定的法规，并无全国性的控烟法规。全国性的控烟法规需要通过人大的表决，从时间上看，很难在明年1月之前，完成立法程序，中国政府实际上已经无法兑现承诺了。

　　一法难立

　　国家控烟办公室主任杨功焕指出履约关系到中国的“脸面”，但中国政府在控烟履约上“不作为，至少是没有起到应有的作用”，“中国的履约成绩只有“30分左右”。“ 明年1月9日，根本不可能履约。”

　　“连（全国性）立法都没有，怎么谈执行呢？”杨功焕一针见血。早在1991年，中国政府就颁布了《公共场所卫生管理条例实施细则》和《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》，限制在公共场合吸烟，但众所周知，遵守率极低，几无效果。

　　目前，中国缺少国家统一立法，地方立法不足，遵守率低，不足以保护公众健康。根据8月公布的全球成人烟草调查（GATS）的中国部分，中国有72.4%的非吸烟者暴露于二手烟当中，其中有38%的人每天都要受到二手烟侵扰。室内公共场所和工作场所吸烟现象非常严重，在过去30天内，88.5%的人看到餐馆内有人吸烟，58.4%的人看到政府办公楼有人吸烟。

　　控烟立法还有立法语言也不清晰，缺乏执法机制设计，缺少机构和人员等等限制。实际上，控烟立法的立法基础是保护不吸烟人的健康，因为“人人都有健康权”。控烟立法是“免受二手烟危害法”，是“不要在室内公共场所吸烟，不影响不吸烟者的健康。”

　　在执法机制设计方面，中国仍有巨大的欠缺。以北京为例，控烟执法依靠爱卫办，“但爱卫办就那么几个人。未来的方向应该是多部门联合执法，各类场所管理人员都有义务来执法控烟。如果这些执法机制没有建立起来，做起来的效果势必不好。”杨功焕指出。

　　虽然面临诸多困难，但杨功焕坚持应该继续大力推进控烟。她指出，在有法可依，执行较好的地方，效果还是很明显的。

　　西班牙2006年曾颁布一项烟草法案，禁止民众在工作场所吸烟。本月20日，西班牙众议院又通过了更加严格的禁烟法案。该法案正式生效后，西班牙公共场所将全面实行禁烟，涉及范围包括企业、行政单位等工作地点，也包括商业中心、医疗机构、学校、剧院、酒吧、餐厅等场所；只有饭店可以保留百分之三十的房间供吸烟者使用。

　　“西班牙禁烟之后，一年以后，冠心病的急性发作事件下降了30%，健康效应非常明显”，杨功焕告诉记者。

　　然而，在技术层面的原因之外，真正阻碍中国实现在公共场合全面控烟的最大的瓶颈仍在于烟草监管和烟草企业“政企不分”。

　　政企不分

　　根据全球成人烟草调查的中国部分，有近三分之一（28.1%）的中国人吸烟，分别为52.9%的男性和2.4%的女性。20至34岁的吸烟者中，有半数以上（52.7%）在20岁前就开始每天吸烟；每周平均有70%的成人接触了二手烟。

　　中国每年死于烟草相关疾病的人数为100万人，超过因艾滋病、结核、交通事故以及自杀死亡人数的总和，占全部死亡人数的12%。

　　与此同时，仅在2009年，中国烟草行业产生了高达5131.1亿元的工商税利，同比增长12.2%，其中税费高达4163.4亿元，同比增加864.6亿元，增长26.2%。据中国社会科学院工业经济研究所的相关统计，中国烟草行业拥有5000亿资产和6000万从业人员，每年上交财政的收入占全国财政收入的10%。

　　这惊人的数据背后最大原因在于中国烟草行业的国家专卖制度和“政企合一”。“政企不分，管理控烟和烟草企业的人是一家的。一套人马，两块牌子”，杨功焕说道，履约机制不作为的原因就在于履约机制的负责部门其实一个烟草生产的管理部门，“这是最大的中国特色，是控烟目前碰到的最大的症结”，“烟草公司的人在管控烟，你说能管好吗？”

　　实际情况确实如杨功焕所言。例如，国家烟草专卖局局长姜成康就兼任中国烟草总公司总经理，亦是工业和信息化部党组成员。而工信部却是中国主管控烟的部委。

　　其实，烟草公司和控烟力量之间的对抗十分明显。利用将烟草企业“做强做大来抵抗控烟”，“很多事实证明了，烟草公司是有计划有目的对抗公约的履行。”杨功焕指责说。

　　国际上，提高烟草税被公认为是减少烟草使用最有效的方法，在香港等地也取得了很好的控烟效果。但中国烟草行业总体税负远远低于世界其他烟草大国，德国为70%，巴西为74%，英国为80%。

　　去年，财政部和国家税务总局联合下发了《关于调整烟产品消费税政策的通知》（财税[2009]84号），调整了卷烟税率，但和其他国家相比，仍然存在10％左右的差距，而且烟草税率的上调目前只在生产和批发环节征收，不直接作用到零售环节。

　　而烟草公司以“不提价”应对，维持低价烟的价格，从而最大限度保持烟民的数量。中国的烟草制品很便宜，“50%的烟民买的烟都在每盒五块钱以下。”

　　烟草公司还每年还投入数量惊人的广告费用，而用于控烟宣传的费用却少得可怜。更为讽刺的是，烟草企业甚至借慈善助学名义进行商业营销活动。例如，希望工程北京捐助中心与北京卷烟厂“中南海爱心基金”共同主办了“2010中南海一份爱心传递行动——蓝色风尚为爱起跑”活动就被指为是“打着公益慈善的幌子，明目张胆地进行烟草品牌营销”。

　　烟草公司还捐建冠名了多所希望小学。5.12地震后，四川灾区建立了一所“四川烟草希望小学”，不仅屋顶上有明显的“中国烟草”的标识，楼下的一块石板上还写着“立志奉献社会，烟草助你成才”。