记者 柳立

　　本期做客嘉宾：中国社会科学院金融研究所保险研究室主任 郭金龙

　　21世纪以来，全球养老基金资产规模迅速扩大。2001~2007年间，全球养老基金资产从17.1万亿美元上升到31.7万亿美元，增长了85.4％。2008年，全球养老基金规模降至25.9万亿美元。2009年，随着全球资本市场的回暖，全球养老基金资产回升至29.5万亿美元。在我国，仅构成养老基金三大部分之一的全国社会保障基金已由2000年的200.6亿元增至2009的6927.73亿元，9年间增长了33.58倍。有专家认为，养老保险基金将成为影响一国经济乃至国际金融市场最重要的机构投资者。日前，记者就养老基金管理的一些相关问题采访了中国社会科学院金融研究所所长助理、保险与社会保障研究室主任郭金龙研究员。

　　全球养老基金现况及其管理

　　记者：新世纪以来，全球养老基金资产规模迅速扩大，2001~2007年，7年时间里全球养老基金资产增长了85.4％，2009年，随着世界经济的回暖，全球养老基金资产也开始回升。大多数经合组织国家养老基金占GDP的比重呈上升趋势。请您详细介绍一下全球养老基金的情况。

　　郭金龙：全球养老基金主要集中在经济发达国家。美国、英国、加拿大、荷兰、澳大利亚的经济发达程度高，均建立了包括公共养老金、补充养老金和个人养老储蓄的多支柱养老体系，补充养老计划和个人养老储蓄大多采用积累制。2007年底，全球养老基金主要集中在美国、英国、加拿大、荷兰、澳大利亚和日本。其中，美国养老基金规模最大，达到20.24万亿美元，占全球养老基金比例为63.93％。

　　世界各国的养老基金管理模式大致可分为三种:一类是建立养老保险信托管理基金，信托基金的管理由基金董事会负责实施，基金的营运与管理具有相对独立性，如美国；另一类是以建立养老保险基金会的方式实施基金管理和运营，这种方法既管理养老金的日常支付，亦管理基金的投资运营事宜；还有一类是完全商业化经营管理模式，它以个人账户为基础，以私营化经营管理为特征。三种管理方式各有利弊，选择什么样的管理方式作为养老保险基金的投资载体，这取决于各国养老保险基金投资的需要和金融市场的现实。

　　全球养老基金的管理机构类型也多种多样。这些机构包括补充养老金管理机构、保险公司、储备基金管理机构、投资公司、银行，等等。截至2007年底，全球养老基金资产中，补充养老金管理机构持有约17.7万亿美元，占全球养老基金的57％，是管理养老基金资产规模最大的一类机构，其次是保险公司、投资公司、银行等。

　　在全球养老基金和计划、投资信托、共同基金等的管理中，“谨慎”原则是投资管理的基本原则。在谨慎原则基础上，全球养老基金投资已经形成了“数量限制”规则和“谨慎人”规则两种基本投资监管模式以及衍生的混合监管模式。“数量限制”规则是目前世界大多数国家广泛采用的养老基金投资监管模式。所谓“数量限制”规则是指养老基金对特定资产类的投资进行数量或比例限制。目前大部分欧洲大陆国家和发展中国家采用“数量限制”型养老基金投资监管规则。英美法系国家在养老基金的投资监管上遵循“谨慎人”规则，以美国、英国和澳大利亚最为典型。按照“谨慎人”规则，在这些国家，对养老基金的资产组合没有太多限制，一般只对发行人、各类投资工具、风险、所有权集中进行规定，而不规定资产持有类别的上限和下限；但加拿大、意大利等国在“谨慎人”规则的基础上也融入了“数量限制”的因素。

　　在目前各国的养老基金资产组合中，养老基金不仅通过股票和债券投资于资本市场，而且通过持有现金和贷款支持投资于货币市场，以及通过不动产的持有投资于房地产市场。

　　根据历史数据分析，尽管从短期看养老基金投资会出现较大幅度的亏损，但其长期平滑后的投资绩效仍然非常可观。例如，过去15年间，瑞典养老金的年均名义回报率达到11.8%，扣除通胀实际回报率为8.5%，美国和英国分别达到10.6%和9.2%，其实际回报率均为6.1%，澳大利亚的10年和5年年均回报率也分别达到约3.5%和4.7%。从两种监管模式下养老基金的投资效果来看，“谨慎人”规则下在收益率和风险上优于“数量限制”规则。

　　我国养老基金现状和问题

　　记者：目前在我国，养老基金主要包含三个部分：企业职工基本养老保险基金、补充养老保险基金（又称企业年金）和全国社会保障基金。此外，商业养老保险基金也是养老基金的重要组成部分。目前它们的规模和运营状况如何？

　　郭金龙：由全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金，其权益规模增长显著，已由2000年的200.6亿元增至2009的6927.73亿元，9年间增长了33.58倍。自实行“统账结合”的部分积累养老保险制度以来，我国基本养老保险基金积累迅速增加，2000年末积累还不足千亿元，到2009年末累计结存已达12526亿元。据统计，2000年全国企业年金结余为192亿元，截至2009年底，结余规模则达到2533亿元。2009年全国参加企业年金的人数是1179万人，仅占2.2亿参加基本养老人数的5%，占全国总人口的比例则不足1％，维持在一个很低的水平上。1997年，“统账结合”开始正式推行，但实际上个人账户并没有实现基金积累；2000年，我国开始在辽宁进行社保试点改革，“做实个人账户”是改革的一项重要内容；2009年末，辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省市共积累基本养老保险个人账户基金1569亿元。其中，全国社保基金理事会管理的个人账户基金余额为439.59亿元。

　　由于我国养老金各组成部分的性质不同，其投资运营的特点也不同。

　　全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补我国人口老龄化高峰时期的社会保障需要。从投资方向看，全国社保基金按规定比例投资于有固定收益的各类债券和存款、股票、实业等。基金自成立以来的累计投资收益额2448.59亿元，年均投资收益率为9.75％。

　　我国目前对基本养老保险基金的投资采取严厉的限制措施，规定基本养老金的基金结余额预留2个月的支出费用外，应全部购买国家债券和存入银行专户，任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。

　　比较而言，企业补充养老保险(企业年金基金)的投资运营具有更为灵活的特征，投资渠道相对多元化。我国企业年金市场化管理运营开始于2005年8月，几年来的表现还算不错。2008年度的大熊市中，企业年金加权平均收益率为-1.83%，与公募基金超过30%的亏损相比，这一成绩十分耀眼。2009年我国企业年金基金取得了7.78%的投资收益。

　　通过多年的实践与发展，目前，我国养老基金管理中还存在一些问题：

　　一是有关养老保险的法律制度不健全。我国养老保险的法律制度不健全，违规使用现象严重。《社会保险法》和《社会保险基金监督管理条例》等迟迟未能出台，影响了养老保险基金管理的规范性。《社会保险基金监督管理暂行办法》（2001）立法层次低，适用范围窄，保障措施少，其有些条款已经不合时宜。由于法律不健全，导致相应的法律监督机制不完善，社会养老保险基金（社保金）被挪用、挤占现象严重，更有甚者一些地方政府擅自动用社保金盖楼、炒股等。同时政府各个部门的行政行为各自为政，缺乏协调。

　　二是养老基金积累不足，结构欠合理。社会养老保险的覆盖范围过窄，基金积累不足。在我国，真正享受基本养老保险的对象主要集中在党政机关、事业单位、国有企业和部分城镇企业职工。城镇中还有许多单位没有纳入或者事实上没有纳入养老体系，农村养老基金的积累规模更是微乎其微。我国养老基金的结构也欠合理。社会统筹账户资本比重过大，个人账户比重过小。与此相对应，我国养老保险金的企业缴费率偏高。

　　三是我国养老保险基金的投资渠道狭小。我国养老保险基金的投资渠道狭小。2001年《全国社会保障基金投资管理暂行办法》允许社保基金入市，2004年社保基金才真正入了股市，但入市比例受限。目前我国的社会保障基金按规定在留足2个月的支付准备后绝大部分的投资是国债或存入银行；企业年金可实行市场化运营，但也主要是存入银行和购买国家债券，投资渠道急需多元化；地方管理的基本养老保险基金目前只允许存银行、买国债，即以安全性考虑为主，不能做其他投资运营。

　　四是我国养老保险基金的投资收益低，缺乏稳定性。从基本养老金的收益来看。基本养老金的基金结余额预留2个月的支出费用外，应全部购买国家债券和存入银行专户。养老保险基金的投资收益不理想。从全国社保基金的收益来看，由于投资管理模式不佳、资本市场发育不完善、基金规模小等方面的原因，其基金投资收益并不理想，且收益缺乏稳定性。企业年金自2005年8月开始市场化管理运营以来，基本实现了保值增值，但收益率并不乐观。

　　五是转制成本导致的隐性债务与“个人账户”空账问题。旧体制遗留下来的养老金隐性债务，规模巨大。由于我国社保基金制度发展历史遗留的隐性负债问题，当前的“社会统筹”已经导致了“个人账户”的空账，尽管在进行做实个人账户的试点工作，但基金缺口仍然很大，空账问题远未解决。

　　六是基金管理缺乏有效的监督制约机制。由于缺乏健全的法律和监督机制，相关部门职责不清，导致基金管理分散，监管不力。目前，负责养老保险基金管理的是地方各级社会保险经办机构，负责基金监管的主要是劳动保障行政机构的基金监管部门，两者在行政上的关系都隶属于人力资源社会保障部门。多年来，人力资源社会保障部门集政策制定、费用收缴、投资运作、检查监管等权力于一身。这种管理体制，缺乏有效的制约和再监督机制。其次，基金缺乏有效的外部监督，审计部门和财政监督部门共同监管往往组织不力、效率不高，弱化了监督效果。

　　促进我国养老基金管理的建议

　　记者：您认为，我国养老基金管理体制的完善，应当从哪些方面着手？

　　郭金龙：我认为首先，应健全法律体系，加强对养老保险基金的规范化管理。政府研究制定相应的法律、法规和制度，实现养老基金管理的法律化、制度化和规范化。以法律为后盾，用具体的法律条文对养老保险基金管理的各方面进行约束和监督。强化养老保险法律的执行和监督，有法必依，违法必究；依法多渠道筹集社会养老保障基金，确保养老基金的充实和支出；修改制定相应法律法规，合理促进养老基金进入资本市场和其他投资领域，等等。

　　其次，重塑养老基金管理体系，转变养老基金监管模式。我国养老金隐性债务，规模巨大，为应对日益严重的老龄化问题带来严重挑战。养老基金管理体系的巨大挑战在于，一方面，我们不确定未来养老金隐性债务的规模和流量，尤其老龄化高峰时期每年需要支付的养老金规模；另一方面，我们没有为未来养老金隐性债务和养老金支付设计养老基金的管理体系和投资架构。现有养老基金管理体系无法适应越来越规范化、专业化的养老基金管理要求和适应老龄化的挑战。从养老基金监管模式来说，应采用严格的限量监管模式，并从限量监管逐渐转向审慎性监管。

　　第三，改革基金管理体制，实施分权式养老基金管理模式。将社会统筹部分和个人账户部分明确分开，由不同的管理机构进行管理。实现社会保障基金的行政管理权与经营管理权相分离、资产管理权与负债管理权相分离、统筹账户资产负债管理权与个人账户资产负债管理权相分离。将养老基金的行政管理权交给社会保障管理部门。统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的养老基金信托机构；个人账户资产经营管理权交给个人账户基金管理专门机构，由其遴选指定投资管理机构（如基金管理公司等）负责基金的投资；统筹账户的负债管理权交给财政部门，由其按社保部门的指令按时足额划出给付资金进入职工在商业银行的个人退休金账户，以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的管理制度。

　　第四，弥补养老基金缺口，做实个人账户。通过国家财政拨款、部分国有股权划拨和国有资产转让收入以及自身运营收益等多种渠道解决“隐性债务”和“个人账户”空账问题。其一，可以建立养老保险财政筹备制度。其二，划拨国有资产，迅速扩大养老基金规模。其三，将一部分国有资产进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。其四，在条件成熟时，可以考虑开征社会保障税，或在建立新税种时，规定从中划出一部分并入养老保险基金。

　　同时，还应推进我国养老基金投资多元化战略，实行基金商业化管理，提高投资收益；树立养老基金管理的资产负债匹配管理理念，鼓励养老基金投资养老保障服务行业；加强对养老基金的风险管理。

　　郭金龙 经济学博士。现任中国社会科学院金融研究所所长助理、保险研究室主任，研究员,中国社会科学院研究生院教授。中国金融学会常务理事,中国保险学会常务理事。主要研究方向：金融保险与经济发展。担任课题负责人和执行负责人承担的省部级以上课题十多项，作为主要执笔人参与的省部级以上课题数十项。出版专著、合著和译著十多部，在《金融时报》、《管理世界》、《国际金融研究》、《中国人口科学》、《数量经济技术经济研究》、《财贸经济》、《保险研究》、《中国软科学》等发表论文100多篇。