“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提升其在城镇定居的能力和意愿。

　　■申兵

　　农民工是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动者。2009年，全国农民工总量为2．30亿人，其中离开本乡镇从业6个月以上的外出农民工1．45亿人；外出农民工占城镇人口的23．4％，为我国46．6％的城镇化率贡献了10．9个百分点。促进这一只在统计意义上为城镇人口的群体能够真正融入城市社会，是“十二五”乃至今后一段时期内提高我国城镇化质量的核心任务。

　　一、农民工市民化的核心是获得与城市原居民同等的公共服务

　　发展中国家城市化的历史表明，进城农民职业与社会身份的分离在其他国家同样存在，但分离方式与我国不同。以巴西为代表的拉美国家表现为进城农民居住地域为城市，且逐步享有城市教育、卫生和社会保障等公共服务，但缺乏相应的城镇就业机会和岗位；埃及开罗大量“城市乡民”的存在，表明非洲城市化也存在类似现象。我国的“农民工人”与其他发展中国家的“城市乡民”形成了从字面到内涵上的对照，表现为职业非农化而难以在城市定居。从这个意义上说，我国的农民工市民化是指农民在进入城市实现职业身份转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式转变的过程，即实现职业与社会身份的双转变。

　　在我国，农民工实现社会身份的转换有两种途径：一是将其户口转为城镇户口；二是无论其为何种户口而给予其与城市居民平等的劳动就业、子女义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障、住房补助等待遇，也就是使这些由城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。“十二五”时期促进农民工市民化应是两者同时推进，但重点在于后者。这基于以下两个原因：其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生育权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力就均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口短期内难以完全放开，放开也不得不收回，如郑州市的户籍改革。两种情况都不利于农民工进城生活。因此，在继续向建立城乡统一的户口登记制度这一户籍制度改革方向努力的同时，“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提升其在城镇定居的能力和意愿。目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生服务、社会保障和住房保障。“促进农民工市民化”可以理解为通过制度创新和政策设计，纠正这些公共服务供给中的市场失灵和政府失灵，使农民工得以享有这些公共服务的过程。

　　二、“十二五”时期农民工市民化面临的制约因素

　　（一）城市公共服务供给能力不足

　　改革开放后，扩大经济产出规模在城市政府目标函数中的地位超过社会福利、公平等其他因素，因而城市政府在公共品的投资上偏向于能够提高地区经济能力生产性基础设施，对于生活公共品提供等社会职能只是在进入新世纪后才得以不断强化。加之城市社会保障、教育、卫生、住房保障等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划和提供，在对本市城镇户籍人口尚存在历史欠账的情况下，覆盖大规模进城农村人口存在困难。这在农民工集中流入区，即东南沿海地区的新兴城市中更为突出。

　　（二）城市公共服务供给意愿不足

　　我国目前基本公共服务的统筹层次较低，以地方为主的基本公共服务供给模式，强化了满足公民权利的公共服务供给区域化和地方化格局。而教育、就业扶持和公共卫生等公共品具有外部性，流入城市无意为其他地区“做嫁衣”，在供给能力有限的情况下更是如此。城市政府为农民工提供公共服务的意愿往往因隶属关系的远近而递减，即首先解决本市农村进入城区务工人员，其次是本省的农民工，外省农民工排在最后。

　　（三）未形成农民工市民化投入的政府间分担机制

　　国家对农民工问题高度重视，但从目前看，中央和地方的分担机制尚未形成，实际的投入责任大多落在了地方（公共服务方面）、企业和个人（社会保障方面）肩上。

　　（四）农村土地资本化对农民工市民化的支持有待加强

　　日本及我国台湾地区之所以能够实现“体面的城市化”，重要原因之一在于农村土地资本化为农村人口城市化提供了支持。这类国家或地区或者是农民自己通过农村土地和住宅的变现，或者是政府将土地增值收益建设经济适用住房，从而基本解决了进城农民的居住问题，使得经济发展所带来的土地增值收益成为农民进入城市的重要资本。我国在如何借鉴这些有益经验，探索适合我国国情的农村建设用地资本化，特别是将资本化的收益切实用于提高对农民工的公共服务水平，支持农民工入城定居等方面还需加强。

　　（五）城市管理机制与社会结构变化不相适应

　　大量农民工及其家属进入城市生活，使得城市利益主体更加多元化和多层化，如何形成包括农民工在内的不同阶层居民利益保障机制，成为我国城市发展中具有挑战性的现实命题。特别是作为外来者的农民工，如果长期缺乏制度性参与的利益保障机制，非制度化参与方式（抵制性参与、过激参与乃至暴力参与等）就在所难免，这势必对城市社会安定带来威胁。

　　三、“十二五”时期农民工市民化的思路

　　（一）因群分类地将公共服务延伸于农民工

　　根据农民工进入城市就业时间长短以及工作稳定性的高低，大体可以将农民工划分为进城时间不长，以及进城较长且就业稳定者两大群体。城市居民所享有的公共服务虽然在规模不同的城市水平会不尽相同，但可分为公共品和准公共品两类，公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持等公共品性质更加突出；而社会保障和住房保障等具有准公共品性质。将农民工的两大群体与城市居民公共服务两大类相对应，则公共卫生和计划生育、子女义务教育和就业扶持应降低所覆盖农民工的条件要求，尽量实现对于两大群体的全覆盖。社会保障中的养老保险和医疗保险与用人单位建立劳动关系的农民工应该可以得到，且主要由企业和个人承担，政府支出压力并不大，而社会保障中的最低生活保障以及住房保障，则需要将农民工在城市就业年限较长、工作稳定性较高等作为是否覆盖的条件。

　　（二）利用过渡性制度安排提高公共服务覆盖水平

　　实施了40余年的城乡分割的户籍制度，使我国城乡之间的发展差距不仅表现于收入之间，也表现为公共服务方面，即在城乡之间在社会发展水平上形成了巨大鸿沟。在加强城市公共服务能力，努力把城市公共服务体系延伸到农民工，使其享受到城市原居民服务的同时，“十二五”时期也需要根据城市公共服务能力，强调公共服务提供的“可承受性”，需要根据农民工收入低、流动性强等特点，提高公共服务的“可得性”，或者说是先弥补制度的缺失，然后逐渐缩小“新”“老”市民之间的差距。由此，一些过渡性制度安排就成为特定发展阶段下的“次优”选择，如针对农民工的简易住房建设等。

　　（三）对跨省流动农民工在就业地市民化给予关注

　　从“十一五”时期的情况看，外出务工农民51％为跨省流动，跨省流动主要方向是东部地区。根据2009年的数据，假设跨省流动者与全部外出务工者流向东部地区的比例相同，则约1／3外出务工者，即约有4500万流向东部地区。“十二五”时期，随着中西部地区工业化步伐可能会因此加快，吸纳本地区农民工的能力会有所增强。但东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区，即使东部地区产业升级战略取得成效，由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展，服务业相对较高的就业弹性使得“十二五”时期跨省流动且向东部地区流动的农民工规模可能不会明显下降。

　　四、“十二五”时期促进农民工市民化的制度创新

　　（一）加大中央政府对于跨省流动农民工在就业地市民化的支持力度

　　近年来中央政府不断加大财政投入力度以支持地方政府改善农民工的待遇，如中央财政2009年下拨了进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金20亿元，专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件，东南沿海农民工流入较多的省区成为主要补助地区。“十二五”时期，可以以此为基础形成中央加大对于跨省迁移农民工集中地区稳定、长效的财政转移支付制度。手段可以是中央对地方政府加大在解决农民工公共服务方面的专项转移支付力度。重点是加强公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障对于劳动力流入地区的补助。原因在于前三项为公共品性质突出，目前以新生代为主体的农民工，对生殖健康和计划生育服务以及就业扶持压力增大，而且新生代农民工的年龄结构预示着将有相当规模随迁子女在“十二五”期间进入义务教育阶段，对于义务教育的需求也相应较大；保障性住房建设成本较高，地方政府支出压力较大。社会保障领域在我国属于准公共服务领域，且从目前看大量年轻农民工在工作城市参保，实际上为充裕流入城市社保资金做出了贡献，因此社会保障领域可以不在中央补助范围。具体方式可有几种选择：一是按所产生经费的一定比例进行补助。根据流入地解决非本省农民工子女进入公办学校免费接受义务教育人数、享受住房保障制度的人数进行奖励性补助。中央补助数额可按服务跨省农民工所产生经费的1／4——1／3进行补助；二是按每个服务人数或提供服务水平进行固定数额补助，如可按农民工保障性住房建设单位面积成本进行补助；三是区分领域，按提供公共服务的某项类别进行补助，如在农民工子女义务教育方面，专项对地方教育的公用经费进行补助。

　　（二）促进农村建设用地制度创新

　　一是探索跨省的城市建设用地与非本省外来人口增加挂钩办法。二是探索农村宅基地资本化模式。按照国土资源部的部署，2009年底前已基本完成对宅基地使用权登记发证，在此基础上，鼓励一些地方继续采取出让、作价出资、作价入股、抵押和置换等方式，进行农村宅基地资本化的探索，并及时总结经验供其他地区借鉴参考，以提高农民工进城定居的经济能力。

　　（三）加强城市治理

　　我国的城市治理模式可进行多方面的探索：一是可考虑降低农民工参加选举的限制。根据有关规定，凡在城市居住一年以上、户口不在本市的农民工，取得户口所在地证明后，可在居住社区进行选民登记，依法参与选举活动。从一些城市的实践看，可以降低农民工参加务工地选举的年限时间，以调动其参与选举的积极性。对于被选举权仍可加以一定的务工或居住年限的限制。二是构建以社区为依托的农民工服务和管理平台，提高公共服务的针对性和覆盖率。三是促进农民工的自助管理。包括允许农民工成立公开的自助性组织，如维权组织、信息中介组织或法律服务组织等，政府加强对其的监管和引导，使其成为政府加强治安、消防、计生、环保管理的有效渠道。四是参照工资集体协商机制，对于事关农民工在城市生活的重大问题，建立政府与农民工的对话、沟通与协商机制。

　　（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）