陶然

　　2010年6月，我在时代周报发表一篇评论《城中村改造或为户籍改革突破口》，提出在大陆的城中村改造过程中，可以借鉴台湾的“区段征收”、“市地重划”模式，为城中村改造提供新的政策工具，在有效改造基础设施、城市面貌，并在全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续发挥“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质住房的作用，最终建立政府、原土地权利人，外来人口、乃至地产开发商多方的利益均衡。2010年9月，伦敦大学国王学院高政轩先生，基于他对台湾40年来进行“区段征收”、“市地重划”过程教训的分析，也在时代周报发文，对我的提议提出了很有价值、也值得进一步深入讨论的质疑。

　　我在原文中提出，在城中村改造过程中，政府可以要求这些城中村居民，在重新开发他们所获得的那部分土地时，不建设商品房，而只能建设面向广大低收入群体的出租房。高先生认为，这实际上是把城中村改造视作公共利益，但城中村改造主要还应该是保护私人利益，而广州目前进行的几个城中村改造项目，也恰恰是比较偏向以私人利益为优先的市地重划，并不是以公共利益优先的区段征收。在城中村改造部分不应该夹杂考虑外来人口的住房问题。

　　客观地说，高先生的观点，如果放在一个以土地私有制为主体、且对土地所有者权益实行充分保护的发达国家或地区的环境下，确有道理。虽然即使在这些地方，政府也会通过土地增值税，或资本利得税等方式来部分实现涨价归公。

　　但任何改革的行动，都必须考虑时空背景和制度环境，也要考虑目前我们所处的起点。之所以我要提出在一些(不是所有)城中村乃至城郊村地段，通过规划限制来建设出租房，而不是商品房，就是考虑在中国大陆目前的土地制度下，城中村土地仍然是集体建设用地，上面建设的是不能出售、或者出售后无法得到法律保护的小产权房。也正是因为不合法，村民没有积极性提高房屋的建筑质量和投入基础设施建设，而大都选择建设低质量的房屋来出租。换句话说，这些城中村或城郊村，原来的起点就是面向流动人口的出租屋，但由于制度约束导致基础设施和房屋质量较差，这些地段的价值并没有得到充分实现。我的想法是，其中的一部分地段在改造后，可以建设房屋质量与基础设施更好、容积率更高的出租屋，无论是对原住村民而言，还是对外来流动人口而言都是一个福利改进。

　　高先生提出，“目前城中村中的出租房租赁，早已是以市场机制为导向，租价能保持在低收入群体可承受的范围，主要是因为现在的房屋质量不佳所致，而房屋质量又是城中村之所以被认为需要改造的主因，所以当改造完成后，村内的住房质量必然获得改善，出租价格也必然上升至低收入群体无法承受的价格。”这显然是一个相当偏颇的认识。

　　城中村的租价较低， 固然与房屋质量有一定关联， 但并不是、或者说不主要是由房屋建设成本和质量决定的，而是城市中出租房供求关系所共同决定的。在广州、深圳这样商品房销售价格畸高，商品房出租价格也不低的城市，大量外来打工人口非常旺盛的出租房屋需求之所以能够得到满足，恰恰是因为在相当一段历史时期内， 地方政府容忍、甚至默许大量城中村和城郊村地段原住村民，建设大量小产权房，从而形成了非常大的出租屋供给。这种在商品房出售、出租市场之外出现的、非常旺盛的低端小产权房出租市场，有效地满足了大量流动人口的租房需求。因此， 如果在城中村改造过程中，通过区段征收在足够多的地段改善基础设施、建设容积率更高的公寓楼，那么出租屋的房价就不会“必然上升至低收入群体无法承受的价格”。

　　当然，对一些地处城市中心的城中村地段，上述规划限制可能没有必要，因为建设出租屋公寓未必是这些地段最好的土地利用方式，但对于相当部分位置不那么中心的城中村和城郊村地段，这类规划限制的负面影响很小，正面意义却很大。这是因为以前这些地段的原住村民就靠出租屋获得收入，改造后让他们建设具有更好建筑质量与基础设施的出租屋，来提供给外来人口居住，就可以创造一个原住村民与外来人口共赢的局面，而政府还可以通过给予改造后的出租屋大产权来合法抽取(出租屋租金收入)所得税或物业税。

　　高先生提出，“这样的方式其实是慷他人之慨，也就是由城中村居民来承担政府应当解决的低收入群体住房问题。放大到全国的尺度来看，全中国有多达两亿的流动人口，这属于中央层级的问题”。根据全国流动人口超过两亿，就断定低收入群体住房问题，属于中央层级的问题，显然是一个误判。

　　就大陆的情况而言，低收入群体住房问题，既不是地方，也不是中央层级的问题，而是我们整体土地制度的问题。正是因为目前的土地管理制度，不允许农民或开发商在农村集体建设用地盖房子，才导致目前的房价高企，而小产权房的泛滥，在很大程度上恰恰就是对这种不合理制度的合理反应。因此，解决大部分低收入群体的住房问题，也不可能是通过中央政府、或者中央与地方共同拨款去大规模建设什么保障性住房，而是要逐步放开房地产市场， 让市场来提供价廉物美的住房。

　　实际上，一个意在覆盖绝大多数中低收入阶层的保障性住房体系，不仅财政上不可持续，而且也会带来房地产市场的高度扭曲。一个健康的房地产产业发展模式，是保障性住房只面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层。绝大多数家庭的住房，无论是购住，还是租住，都应该、而且也能够通过房地产市场的发展来解决。如果我们发现大部分人买不起住房，那么不是市场本身出了问题，而是制度出了问题。

　　在我看来， 通过区段征收等方式，首先实现城中村或城郊村地段的基础设施改造，并允许村民合法建设出租屋，就是逐步放开房地产市场的一个起点。当然，前述规划限制也不一定要是永久性的，政府完全可以在一段时间之后，特别是相当部分流动人口收入提升之后，允许出租屋公寓出售。

　　高先生提出了一个很有意思的质问：“一个只有20%的公共空间的城市，称为工业城市，有40%的公共空间的城市可称为宜居城市，有45%以上的公共空间的城市则是花园城市。迈入‘后城中村时代’的广州，又将成为什么样的城市？” 实际上，如果按照目前中国大部分城市实施的改造模式，无论是房地产商直接与城中村居民谈判拆迁，还是政府直接拆迁补偿后出让城中村土地，结果必然是这些地段都建设成为商品房。

　　这样确实有可能实现高先生提出的“宜居城市”和“花园城市”目标，但关键是这是谁的宜居城市和花园城市？目前看到的情况，是城中村改造后大部分流动人口不得不流离失所，或者向更远的郊区聚集，形成新的城中村， 但这显然不是中国城市化和城中村改造应该实现的目标。对中国目前的发展阶段而言，这样的“宜居城市”和“花园城市”， 不要也罢！

　　考虑到大陆大规模城市化正在进行，而目前的土地管理体制矛盾重重，必须推动渐进而坚决的改革。也需要充分考察并借鉴台湾的经验，结合大陆情况，合理搭配市场机制和规划手段。在我看来，从城中村、城郊村改造开始，推动实现我近年来一直在提倡和推动的土地-户籍-财政体制联动改革，正当其时！

　　作者系中国人民大学经济学院教授