本报记者 罗文胜深圳、北京报道

　　“深圳设立特区三十年以来，尤其是最近八年来，深圳的特区立法进程，已经进入一个新的历史阶段。”中国政法大学教授、宪政研究所所长蔡定剑对本报记者说。

　　今年8月，广东省出台《珠江三角洲产业布局一体化规划(2009－2020年)》，深圳、珠海两个特区以金融功能规划纳入了珠三角总体空间布局；同月，《深圳市城市总体规划(2010-2020)》也得到国务院批复，前海、深圳湾等十三个地区将实施功能区发展政策；此外，深圳市政府面向全体市民发布的《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》，也有“试行区长差额选举”、“建立法官独立审判制度”、“健全行政决策权、执行权、监督权既适当分离又相互协调的运行机制”等19条改革意见涉及宪政、文化层面，令人体会到了特区的创新锐气。

　　原全国人大秘书局副局长蔡定剑，曾具体参与并推动了深圳立法全过程。在特区30周年来临之际，蔡定剑首次向本报记者披露了特区法制的历史进程。

　　地方立法授权的动力

　　117人投票，9人弃权，1人未按表决器，无人反对。

　　1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，这是一个前所未有的地方立法授权。

　　而实际上，自深圳市委市政府1987年底提交议案以来，5年之间，各层面的博弈曾经极其尖锐。在国务院通过议案并循例向人大提交审议时，出现了波折。

　　人大认为，深圳还没有建立地方人大机构，就无法授予立法权。但其实问题早在1981年7月19日的《中共中央、国务院批转〈广东、福建两省和经济特区工作会议纪要〉的通知》(即著名的27号文)，就已有伏笔。

　　27号文中，特区一方面由国家进出口管理委员会负责组织协调，另一方面又纳入地方管理：深圳成立特区政府，归省直接领导；其他三个特区分别设立特区管理委员会，归所在市政府领导；粤、闽两省人大授权制订所属特区的单行法规，向人大常委会及国务院备案。

　　由此，深圳立法要兼顾全国人大和广东省两方面的意见。

　　当时，深圳立法议案归口全国人大常委会研究室，由研究室副主任萧榕主导，而蔡定剑则具体负责该议案。

　　蔡定剑回顾说：全国人大到1990年启动授权立法研讨。我国宪法规定，国家立法权由全国人大和全国人大常委会行使；省、直辖市、自治区人大具有半立法权，可制定地方性法规，报全国人大常委会备案，但前提是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。深圳当时只是副省级，就级别而言，尚未进入立法授权行列。

　　但蔡定剑说，我国的人大制度，不完全是明确列举权利。由于是最高权力机关，宪法设置了兜底条文：一个是第62条第15款，全国人大可行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；另一个是第67条第21款，全国人大常委会可行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。所以，人大对深圳的授权并不违宪。

　　但同时，蔡定剑也直言，深圳的立法权权力也比较大。首先，授权依据“宪法和法律精神”而非具体条文立法，先行先试权已经到顶；第二，授权没有边界范围，全国人大对国务院的授权，尚局限在经济改革、对外开放领域，而深圳的授权却没有明确的范围约定。

　　后来，全国人大维护了给深圳立法的意见，并由全国人大常委会副委员长彭冲负责，给广东人大回复了意见。此外，全国人大还安排时任全国人大法律委员会副主任江平领衔组队，带领时任国务院经济研究中心副主任蒋一苇等一大批法律界、经济界人士100多人，到深圳进行考察，实地了解深圳独立立法权的需求。

　　“中央对深圳的改革，可以说到了如饥似渴的程度。”蔡定剑回顾说，上世纪末的改革过程，深圳基本上要什么给什么，还强调独立性、创新性。就此次立法而言，经过对深圳立法授权的综合考量后，中央还是维持原意。

　　与珠三角一体化发展

　　2010年7月1日，深圳经济特区扩大方案开始正式实施，395.8平方公里的原特区面积，扩容到1951.8平方公里。国务院在批复中强调：“新关不设，旧关不撤”──原“二线关”作为文物纪念保留，“新关不设”意味着深圳与内地尤其是广东，将形成一体之势。

　　“这和深圳多年前放弃‘二线封关’，有相似的政策规划背景。”蔡定剑说。

　　事实上，深圳获得立法权后，广东、深圳之间，出人意料地出现了创新竞争态势。1991年的全国十大乡镇企业中，广东顺德一个县占了5家。中央拿广东和福建两省作改革开放的试点，广东拿顺德作为试点区。不是特区，不是沿海城市，没有审批权，没有税收优惠，没有特殊政策，在这样的地区如果走出一条改革开放的成功之路，对全省更有指导意义。

　　随后，顺德很快被确定为广东省的综合改革试验市，享受“准地级市”待遇，为中国最早的省管县。顺德率先实施大部制改革，并加大农村区域重组力度，加快城市化改造步伐。

　　于此同时，获得立法授权的深圳频频出手，先是实施深圳经济特区有限责任公司和股份有限公司条例，据此对此前成立的数万家公司进行了大规模的梳理登记，使之脱胎换骨，变身为符合标准的企业。

　　随后，深圳继续制定国有独资公司、国有资产管理、商事、企业清算、企业破产等条例，特区规范市场主体的法规基本完备，并通过多项与全国的体制改革相关的重要的法规，包括土地拍卖、抵押贷款、律师制度的改革，政府采购、劳动保险法律制度等。按照江平的说法，深圳是“目前全国在发展市场经济过程中，在自由和秩序两方面都做得很好的城市”。

　　广东则选择了自己的两个改革先锋——深圳和顺德，把这两个地方确定为“广东率先实现现代化试点市”。

　　2008年11月19日和20日在深圳召开的广东经济特区工作会议，广东省委书记汪洋点名让顺德参加，并将其列入行政体制改革试点，和深圳等城市一起探索大部制改革。

　　2009年1月，国家发展和改革委员会(发改委)公布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(《规划纲要》)。深圳和广东的融合，由此启动。

　　“特区改革独立推进，转为与珠三角一体化的整体发展。” 蔡定剑说，就大势而言，一城一域的推进，已让步于城市群的发展；深圳特区“单独改革”的局面，正被一个大的国家创新战略所取代，“国家正通过(广东)省的改革意志，带动(深圳)市的改革意志”。

　　在特区初创时担任深圳市委书记兼市长梁湘的秘书陈荣光回忆说，因涉及到请外资建筑公司进入特区招标，这栋大厦是当时梁湘顶着“出卖国家主权”的大帽子建起来的。

　　从工程招投标，在全国率先打破用工制度的“铁饭碗”，到敲响新中国国有土地使用权拍卖“第一槌”，发行新中国第一张股票，深圳的初期改革者像时任国务院副总理谷牧要求的那样——“学孙悟空，打破条条框框的桎梏”，闯出一条新路。