房产制度改革系列谈之一

　　本报记者 商灏 北京报道

　　当下对于高房价症结的种种分析中，有一种很有影响的声音正在形成，那就是现行的财税制度设计，特别是分税制的现状，已严重影响地方政府尤其是基层政府发展第三产业的积极性，并促使形成土地财政。近年来，舆论一直有人在强烈呼吁：只有真正解决了土地财政的问题才能解决高地价，进而才有可能从根本上解决高房价。中央也屡次表态要加快财税体制改革，但实际的推进却比较缓慢。

　　中国地产界著名人士、万达集团董事长王健林近日撰文提出，中国高房价的四个根本形成原因中，首先一个就是财税制度不合理。王健林认为，解决国内高房价问题要靠制度改革。王健林是全国政协委员，他前所未有地亮出这一观点，很可能意在推动楼市调控政策考虑新的着力点。

　　那么，已实行16年的分税制，在严峻现实的压力之下，将何去何从？

　　财政部财政科学研究所所长贾康先生对于分税制改革问题曾有很权威的分析和判断意见发表，8月18日，贾康接受《华夏时报》记者专访，从学术角度，更为全面深入阐述了他的政策主张。

　　分税制之功过

　　《华夏时报》：对于目前地方财政的困难局面与实行了16年的分税制之间的关系，您怎样看？

　　贾康：我们需要首先对1994年之后的简况做一些基本的分析。

　　1994年之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反应最为强烈。

　　本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，那么为什么在现实生活中却没能体现出来？

　　其基本原因在于，1994年之后，由于多种原因，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展，直到目前，总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，现行财政分配关系中的矛盾和困难(特别是基层财政困难)其原因不在于分税制，而恰恰在于分税制没有得到真正贯彻落实。随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和问题，并不是分税制之过，恰恰是在省以下各级的体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道而使实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等的负面作用累积、凝固和放大之过。不按划分税基模式，而依照讨价还价的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系，使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，转移支付也很难做到位。

　　客观地说，1994年后，中央财力比重提高是必要的；省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强；“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”因素，但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺，财权配置不得章法，财权重心上提后转移支付又跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层。

　　当然，这种基层困难，与中央层级转移支付力度虽在努力提高但仍远远不够也有关。从1994年至今，中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重不断增长，可谓已竭尽全力。但是，如果省以下体制不按分税制思路构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，光靠中央转移支付必定是力不从心、事倍功半、难以为继的，不可能形成合理的长效机制。

　　进一步分析，十余年间分税制之所以在省以下难以真正贯彻和推行，问题的症结表现于：在我国，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。

　　因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致(从国际上看，也找不到五级框架下搞分税制的经验，普遍模型是“三层级”)。

　　《华夏时报》：有人提出了不同于1994年全面分税改革框架思路的“区别对待”思路，您怎样评价这种思路？

　　贾康：面对地方县乡财政困难等问题，有一种意见认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，落后地区不搞分税制。这种思路和主张，可简称为“纵向分两段，横向分两块(类)”。

　　我认为这种观点忽略了市场经济新体制所要求的总体配套，背离了配套改革中“治本为上”的思路和原则，实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，是不妥的。

　　在中国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择，但分类指导中，决不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。

　　在战略高度上看问题，应有明确的认识：以分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套，需要在统一市场构建中，逐步使之上下左右贯通运行，过渡措施不应成为实现中长期目标的障碍。

　　搞市场经济，为什么财政体制必须要搞分税制？对此早已有许多讨论。简而言之，财政体制如要适应市场经济的客观要求，“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无他途。

　　《华夏时报》：然而16年来，为什么不少人感觉并没有看到分税制在处理中央与地方关系上的积极意义，还有许多指责批评？

　　贾康：一些观察者未能明确认识目前我国省以下其实尚未真正进入分税制状态，所以把针对现存负面问题的板子望文生义地打到“分税制”身上，表现为对分税制的不满意，板子是完全打错了地方！另外，许多人谈到分税制时，往往只认为它是处理中央与地方关系的，其实在一定意义上说，这一体制对于整体改革更具前提意义。

　　首先是凭借分税制正确处理政府与企业的关系，即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础的一个关键性难题，即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。同时，分税制跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”(“一定×年不变”)的“体制周期”，可以形成稳定、规范的中央地方间、政府各层级间的财力分配关系和地方政府长期行为。

　　总之，对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果必须肯定和维护。当时，在中央与省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架，并要求和寄希望于其后在动态中逐步解决省以下如何理顺体制、贯彻分税制的问题，是在正确的大方向之下合乎实际的过渡安排，意图是随着统一市场的逐步发育和完善，使分税制在省以下也逐步进入较为规范和贯通运行的境界。目前的任务是如何真正破解在省以下贯彻落实分税制这个难题。

　　大思路下推进完善

　　《华夏时报》：1994年改革至今，人们看到，地方财政收入占比大幅下降，而中央财政支出少，又拿了财政的大头，被称为财权和事权的不一致，从民间到官方，都不断有再次改革的声音呼唤，但其进程却好像困难重重。在您看来，分税制的主要障碍究竟是什么？难题究竟有哪些？

　　贾康：所谓的再次改革，其实质内容应是将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，以减少财政层级和政府层级，建立健全财权与事权相呼应、财力与事权相匹配、转移支付合理而有力的财政体制。

　　在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。

　　近些年我国政府体系内财权和事权的现状是，层层向上集中资金，基本事权却有所下移，在自上而下转移支付又跟不上的情况下，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品应由地方相应级次的政府提供。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，使制度安排具备使职责与财权尽可能对称的机制和导向性。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。所以说，问题的根源恰恰在于省以下还迟迟没有真正走入分税制轨道。地方层面算总账，是不应以收入规模直接等于支出规模的，因为为数众多的欠发达地区，必然要求中央转移支付支持，所以总计起来，地方本级支出必大于本级收入，中央本级支出必小于本级收入。这两者之差，是同一个数额，就是中央转移支付规模。这并不能认为是事权、财权的不一致。事权、财权问题上真正的主要障碍是从中央到省以下事权未能形成清晰合理划分，财权(税基)未作出分税制所必须的通盘制度建设安排，转移支付也就配不好、配不到位。

　　《华夏时报》：您强调的是中央和省以下政府之间的财力分配制度框架问题。这一方面体制设计主要应针对和修正什么？

　　贾康：实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。我国现行税种有20个，和其它国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这20种税要在5级政府之间划分，是世界上其它国家未曾遇到的难题。

　　很显然，5级政府与20种税的对比状态，使得我国不可能像不少国家那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路，同时寻求尽可能划分好共享税之外的其他税种。

　　那么从长远考虑，具体而突出的矛盾马上表现在，设立了5级政府也就是需要把税源切成5个层次，而从税收的属性和各税种的不同特点看，分成三个层次相对容易，分成5个层次难上加难。

　　结果是，直到如今，我国省以下体制的现状各地不一，五花八门，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，讨价还价色彩浓厚，总体而言，与分税制的距离还相当大，并且看不清缩小这种距离的前景与具体路径。这样看可作个归纳判断：5级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容性日渐明朗和突出所致。这个问题急需得到合理解决。

　　还有一个深层次的原因是，财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，然而又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。

　　《华夏时报》：您认为应如何有效地改变现状？

　　贾康：县乡财政解困和使地方政府行为合理化应从财政体制创新入手。这种制度创新是一个复杂的系统工程，必须寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。

　　基本思路是将分税制改革贯彻到底，在深化改革和配套改革中，减少财政层级和政府层级，建立财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财政体制。

　　考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个5级实体架构的政府。虽然我国是5级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级已不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑先减少财政体制层级，通过“乡财县管”、“省管县”的“扁平化”改革，争取把5级财政“扁平化”为中央、省、市县3级财政。有条件的地区，可跟着推行“减少行政层级”的改革，待通盘条件成熟时，再修宪减少政府的层级。一是把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。(这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委和其它七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在绝大部分地区不具备可行性，乡财政一直很不完备。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统都已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。)二是把市、县放到一个级次平台上，成为“扁平化”后的基层政府。

　　当然，实际的推进必须审时度势，承认差别，不急于求成，逐步总结经验。现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，我们要改变过渡色彩浓厚的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。

　　减少政府层级和财政层级，这是一个框架上的构想。围绕这一构想，我们还要有形成推进地方财政体制改革的大思路。这个大思路应是在适当简化财政与政府层级的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。一言以蔽之，要作好分税分级财政良性运转的通盘考虑，从构建地方税体系等体制创新入手，完善以分税制为基础的分级财政。

　　同时，还要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配套关系。财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济原则考虑农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度安排。这必须涉及到农村土地使用权的流转制度；资金的流动、融通制度；与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设；人口的流动制度；与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等等诸多方面。

　　分税分级是必然选择

　　《华夏时报》：如何才能从根本上使地方政府不再依赖土地财政？

　　贾康：地方政府承担着促进就业、改善民生、解决社会矛盾等一系列重要职责，发展经济是地方政府所关注的最主要的目标，这无可厚非，关键是要转变经济发展方式和实现政府职能合理化，使地方政府的主要责任和“积极性”定位于提供经济发展的良好环境，而不是一味扩张投资和粗放式发展。因此，增值税地方所得比重不宜提高。为了促使地方政府实现经济发展方式的转变，我国在1993年设计分税制财政管理体制时，就已经考虑要减少财政增收与地方投资和发展制造业的关联程度，将增值税“大头”划归中央(中央75%，地方25%)，将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，同时建立和发展“因素法”转移支付制度；2002年的所得税收入分享改革也是遵循了这一思路而尽量统筹兼顾(中央拿60%，地方拿40%，中央增收部分全部用于支持中西部欠发达地区)。

　　客观地说，这种制度设计和分配关系的改进，已经产生了调整地方政府行为的一系列正面效应，但还需要与各个相关方面的体制改革和机制改造形成更好的配套关系来扩大和巩固其效应。在对地方官员实际上仍以GDP为核心政绩考核指标(并加上“任期办X件实事”的压力)的情况下，消解地方政府增加投资和发展制造业的动机，与财政分配体制的改进之间，尚未能够形成正面直接对应的因果关系，1994年分税制改革后，地方加大投资、兴办企业的积极性虽然得到了一定遏制和矫正，但仍不足以进入“既不越位、又不缺位”的职能合理化状态，究其原因，主要是因为不少地方投资仍可通过土地一级市场收入等预算外财力和政府出面的“招商引资”举措来支持，并在官员的政绩考核方面得到了明显的正向回应，使之成为地方决策层面持续的兴奋点。

　　要真正解决这方面的问题，必须实行地方官员政绩考核制度、行政决策体制等方面的配套改革，以及尽快构建有支撑力的地方税体系与地方“阳光融资”制度，使分税制在省以下得到实质性的贯彻(其中一大重点就是使不动产保有环节的物业税成为地方财源支柱，从财政利益上自然而然地引导地方政府关心投资环境、基本公共服务的改进而不是投资本身)。此外，从国内外的经济发展实践看，如果按某些指责把分税制财政体制说成是导致投资增长过快和经济偏热的根本原因，那么我们既不能解释分税制改革后我国经济发展为什么既出现通胀又出现通缩，也不能解释国外所有实行分税制财政体制国家为什么无投资过热特征这种经济发展现象。

　　的确，目前我国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以生产型增值税为主体的流转税依赖程度仍然较高，非税收入管理中的不规范程度也仍然较高，这些也确实与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，但这些绝非分税制财政体制之过。如前所述，板子打到分税制上，是完全打错了地方。今后寻求这些问题的化解之策，十分需要通过深化分税制体制改革，来改进地方税体系、地方税基配置和相关体制安排。

　　《华夏时报》：您怎么看待解决土地财政问题和商品房“高房价”的问题？

　　贾康：“土地财政”问题的真正根源还是因为制度缺失。现在恰恰是要探索怎样让省以下地方政府真正进入分税制状态，从而消除目前类似的一些弊病。

　　现在很多地方政府的短期行为跟制度没有配套到位直接相关，土地财政便是典型的例子。从国际经验对比来看，实施分税制的地方政府，其主要支柱财源也是来自不动产，但却主要是房地产保有环节规范的房地产税，即我们所称的物业税。如果把这个制度推出去，地方政府有了稳定的支柱财源，就会专心致志地优化本地投资环境，改进提升公共服务质量，才能在这个过程中更好地转变职能，减少和消除土地开发上的短期行为。

　　有了不动产保有环境的税负，房价的表现一定会更沉稳，房地产业的长期发展也一定会更健康，特别是在扁平化以后，可以找到相对清晰的地方财政体系，即在不动产保有环节的税源是它的支柱财源。同时，西部的支柱财源可能还要更多地依靠资源税。这种地方税体系的制度建设非常重要。

　　有人说，分税制度改革解决的是中央和地方政府税收分配问题，地方政府有了钱才能去盖保障性住房。因此，分税制度的改革并不能解决高房价问题，只是解决了保障性住房的问题。房价问题是一个市场问题，价格是由市场决定的，并不能通过什么行政手段去解决高房价。这种看法有一定道理。房地产领域政府应“双轨统筹”，首先按合理的国土开发“顶层规划”托好廉租房、长租房的底，使低收入阶层和收入“夹心层”都“住有所居”，那么商品房、产权房的房价应是以市场调节机制为主，政府应主要管交易规则，以及交易与保有环节的依法合理收税。

　　总之，现在我们面临的最大问题是分税制本身在省以下无法贯彻落实，演变成了包干制和分成制。如果这个问题不理清楚，以后的改革思路会走错方向，完全否定1994年分税制改革的看法是极其错误的。

　　我们要找到问题的症结所在，所有抨击分税制的问题都不是分税制本身的问题，而是分税制无法贯彻的问题。怎么让它贯彻下去，无疑就是要让政府财政由5级变3级，变成中央、省和县市这样的3级。这是接下来财政改革的一个大前提，只有这样山重水复才能变成柳暗花明，而楼市调控政策也将因此找到重要着力点。