作者:■本报记者 任超然

　　

■法定途径让“民告官”得到保护

　　■“委员会”制度在改革中彰显实效

　　■一度陷入形式化，官官相护诚信丧失

　　■行政复议的司法品格

　　行政复议的司法品格

　　长期以来，行政法学界对于行政复议是行政行为，还是司法行为抑或是准司法行为争论不休，并直接影响到了立法的价值抉择。

　　首先，判断一个公权力行为是不是司法行为，关键不在于机关的名称或体制的隶属，而必须唯实地从机关组成与运作方式上考察它是否符合或大体符合司法权的独立、居间、依法、事后、被动、争议、有执行力等特征。因为，即使是由行政机关来行使司法权力，也并未改变司法权的性质，所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。其次，从西方国家行政复议制度的产生和发展来看，都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质，更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此，这个机构是解决纠纷的，而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位，有职业化的人员，有适合解决纠纷的程序。当然，如果这些问题没有解决，那么，由行政机关来司法就必然会出现公正性危机。最后，行政复议之所以是司法行为，还在于社会需要一个不同于传统意义的法院，而不是需要一个行政机关。近现代许多社会立法中所发生的争端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需要法律头脑，也需要理解立法政策和具备行政经验，普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。

　　2008年2月8日10时许，司机刘瑞有驾驶微型面包车在北京市海淀区翠微路北口行驶时，海淀支队民警认定其在禁行的时间、道路上行驶，对其进行了处罚。刘瑞有于当日向海淀区政府提出行政复议申请。此案是第一起当事人对行政处罚不服向区政府申请行政复议的案件。

　　2009年5月，山东省临沂市一位叫张全的村民，因不满县政府为他人颁发集体土地使用证而导致自家部分宅基地被占用，向临沂市政府提出了行政复议申请。经临沂市政府审查，最终撤销了县政府为他人颁发土地使用证的具体行政行为。

　　行政复议制度已经在中国实行了很多年。从新中国成立初期开始，行政复议制度就开始逐步建立，并先后在财政、税收、海关等领域实行。随着我国民主法治建设的不断深入，到1990年底，我国已经有100多部法律和行政法规规定了行政复议。

　　1990年12月，为了配合行政诉讼制度的实施，国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议制度作了比较系统的规定，促进了行政复议制度的发展。

　　1999年4月29日，全国人大通过并颁布了《行政复议法》，并于1999年10月1日实施。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，也强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义，标志着我国的行政复议制度正式摆脱了配套地位，提高了立法层次，以法律的形式实现了独立和统一，成为与行政诉讼并列的行政救济制度。

　　2008年9月，国务院法制办下发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，行政复议体制又开始进入了一轮改革浪潮。

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授认为：“复议制度的出现，最初是作为一个政府内部的层级监督制度来设计的，目的是为了推进政府依法行政，加强政府内部监督。现在，随着形势的发展，这一制度在实现监督功能的同时，越来越彰显其救济功能，在维护百姓合法权益上越来越发挥着重要作用。”

　　如今，行政复议制度改革经历了约两年时间，越来越多的人正在关注，这一制度有没有得到新进展，“民告官”的方式能得到更好的保护吗？

　　法定途径让“民告官”得到保护

　　山东省济南市历城区的李德六，几年前曾经为解决与他人的房产纠纷，找关系、打官司，忙活了半年，事情也没个结果。后来，他向山东省法制办公室复议应诉处提出行政复议，不久有关部门就撤销了他人通过隐瞒事实获得的集体土地使用证。

　　李德六说：“没想到不用一分钱就直接澄清了问题，少走了很多弯路，这都得益于行政复议。”

　　资料显示，2009年10月1日，行政复议法整整施行10周年，通过这一制度，我国10年中化解“官民”纠纷77万多件。在当前我国社会矛盾凸显期，作为“民告官”的法定途径之一，行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾、加强行政监督过程中，正发挥着越来越重要的作用。

　　行政复议法根据民主法治建设的新要求，扩大了行政复议的范围。只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，都有权向行政机关提出行政复议申请。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章之外的国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时一并向行政复议机关提出对该规定的复查申请。

　　根据行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。与行政诉讼所提供的司法救济相比，行政复议更及时、更方便，成本更低。

　　2009年10月12日，在纪念行政复议法施行10周年座谈会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰曾介绍说，在行政复议法实施之前，行政复议的范围限于法律、法规规定的涉及人身权和财产权的具体行政行为。他认为，行政复议法可以在一定程度上克服地方保护或者行业保护的弊端，提高争议解决的公平与效率。

　　一度陷入形式化，官官相护诚信丧失

　　然而“民告官”对中国老百姓而言毕竟还是比较“超前”的观念，尽管行政复议制度在很大程度上为这一行为提供了保障，但从行政复议在过去10年的具体的制度运作来看，其实施情况并不是很好。总体而言，过去的几年中，行政复议案件的申请数量并未像人们所期待的那样增长。

　　比如2007年的时候，全国行政复议申请数量较前几年就有过明显的下降。同时，值得注意的是，这一年的行政诉讼案件却增长明显，信访中行政纠纷方面的案件也节节攀升，这反映出行政相对人对行政复议制度缺乏信任。

　　此外，行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性不断受到质疑。全国行政复议机关维持率大约一直在50%以上。再有，向人民法院提起行政诉讼的案件中，70%以上是没有经过复议直接起诉的，这也从一个侧面反映出行政复议的公正性是不被认同的。

　　在很多人看来，行政复议效率低下、救济效果相对滞后。由于受“行政化”指导思想的影响，很多地方用办文的方式办理复议案件，复议案件往往要经过多道程序的审批，等到最后的批示下发给承办人，至少要白白花去半个多月的时间。

　　相关分析资料显示，关于“行政复议”的异议，主要集中在4个方面，一是行政复议申请范围较窄。按照现行做法，行政复议申请范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同，没有体现出行政复议的特点。

　　二是申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议还不方便。例如，目前实行的是以“条条”管辖为主的复议管辖体制，老百姓申请复议，往往要到异地，很不方便；又如，现行的复议申请期限较短，一般为15天，还有的单行法律规定只有5天，申请人很容易耽误申请期限；再如，申请复议必须采取书面形式，也限制了人民群众进行复议等等。

　　三是有的行政机关怕当被告，或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理，或者受理后久拖不决。

　　四是有的行政机关在复议活动中搞“官官相护”，甚至徇私舞弊，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。

　　“委员会”制度在改革中彰显实效

　　据了解，我国行政复议机构，一般设置为各级政府以及政府部门的内设机构，没有独立的复议决定权，复议决定实行行政机关“首长负责制”，难免受到首长意见影响。这种“审者不决、决者不审”的决策方式以及上级复议下级的运行机制，广受诟病，老百姓对行政复议普遍心存“官官相护”的疑虑。

　　2008年9月，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》下发后，“行政复议”的制度又开始得到进一步完善。

　　我国开展行政复议委员会试点的地方有北京、内蒙古、黑龙江、山东、江苏、海南、广东、河南、贵州、湖北10省（区市）。各地在探索完善行政复议制度时，紧扣“政府主导、专业保障、社会参与”三者统一思路，努力打造公信力。

　　在哈尔滨市，自2007年起，该市进行了一系列积极的探索和实践，在全国率先建立了全新机制的行政复议委员会。

　　针对现行审理组织不独立、不专业问题，哈尔滨行政复议委员会的35名委员由来自社会各界的人大代表、政协委员、高校法学教授等专业人员组成，其中市政府以外的“外部委员”占81%。委员会按照分权制衡、民主决策的理念运行，实行立案权与调查权相分离，调查权与议决权相分离，委员会案件议决会议按照少数服从多数的原则对案件进行票决。经过行政复议委员会议决的282件案件，没有再上访和起诉，真正做到了“定纷止争，案结事了”，公众对行政复议制度更加认可和信赖。

　　对此，西北政法大学教授王周户认为，设计中的行政复议委员会将高比例吸收法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等社会专业力量参与办案，有利于解决委员会不专业的问题。

　　在这次试点改革中，黑龙江起步早。除农垦与森工系统以外，黑龙江省政府行政复议委员会在省本级集中了相关部门的行政复议审理权，实行一个窗口对外，集中受理、集中审查、集中决定、集中起草行政复议文书、集中送达行政复议文书。

　　黑龙江省政府法制办副主任林维新对此曾介绍说：“这样做，不仅整合了机构、人员，以往有案不受或重复立案的问题也迎刃而解。行政复议案件的决定权统一交由行政复议委员会行使后，案件审查要3人以上提出初步处理意见，然后经集体研究或行政复议委员会办公室主任审定，由行政复议委员会议决后，报行政复议委员会副主任、主任决定。因此，非正常干预案件很不容易。”

　　自2009年以来到2010年5月18日，黑龙江省政府及其部门受案807件，案件量比2008年同期上升明显。林维新还特别指出，作为率先在我国省级政府中开展行政复议委员会试点的省份，2009年黑龙江省政府行政复议委员会办案的纠错率为47%，高于全国33.59%的平均水平，而且97.5%的案件做到“案结事了”。

　　面对日趋增多的“官民”矛盾，作为一种政府主导的成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议理应大有作为。同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷，因为只有结构性的缺陷才能解释其功能的紊乱与失调。对此，我们有必要展开审慎的检视与探讨。