郑新业 李芳华

　　治理高房价，一个广泛的顾虑是，担心房价下跌导致地方政府土地出让金的规模下降，从而对地方财政产生影响。

　　对1998年~2008年全国各地土地市场的研究发现，来自土地出让的收入是地方财源的重要组成部分，多年平均而言，大体占地方预算内收入的20%。但由于地区差异，土地出让金收入对财政的重要程度在各地存在明显差异，同一地区财政对土地出让金的依赖程度在不同时期也有差别。

　　我们认为，给定土地出让金收入所占比重，我们不应该过高估计治理高房价给地方财政的负面影响。至少可以看到，地方政府的收入主体仍然是波动较小的增值税、营业税，以及来自上级政府的转移支付。楼市调控不会导致地方财政崩溃。

　　广泛的误解

　　现在流行的“土地财政”称：土地出让收入是地方政府最为重要的“非预算收入”，至少是当地全部财政收入的50%以上。

　　政府收入有宽口径、窄口径之分，窄口径定义为政府预算内收入，宽口径定义为公共部门财政收入，这包括预算内收入、预算外收入、社保收入、土地收入等，地方政府还包括转移支付。

　　但观察1999年~2008年土地出让金收入，虽然从1999年的521.74亿元大幅上涨20倍到10259.80亿元，但占地方政府收入的比例，则并没有那么惊人。

　　不论宽口径还是窄口径，依赖程度均在2003年达到顶峰，土地出让金收入占预算内财政收入的23.39%，占全部公共收入的14.43%，随后即稳定在这个水平上。虽然这一比例很高，但从全国的平均情况来看，没有达到非常惊人的地步。

　　2007年是土地出让金规模最高的一年，达到12247.3亿元，土地收入这一年也的确是继税收收入之后的第二重要的收入，但在比例上，土地收入是当年预算内财政收入的21.5%，在全部公共部门的收入中占14.1%，随后的社保基金收入占到12.45%。

　　各地差异很大

　　所以说，所谓土地财政总体依赖比例并不高，但由于地区差异，全国各省市之间、省内地级市之间的依赖程度的差别非常大。

　　土地出让的差异表现在出让规模和出让价格上。比如土地出让规模上，前六名的省份为江苏省、山东省、浙江省、安徽省、河北省、广东省，就占到了全国土地出让面积的50%，而土地出让规模较小的几个省份，西藏、青海、新疆、宁夏、贵州的出让面积仅占全国约1%。价格也同样如此，均价最高的福建省是全国平均价格的2.5倍，而排名靠后的青海省、西藏、甘肃省等不足全国平均价格的1/3。

　　差异导致不同地区对土地出让金的依赖程度不同。

　　以窄口径计算，依赖程度最高的前六个省，浙江省、福建省、四川省、安徽省、江苏省、辽宁省，土地出让收入分别占全省自有预算内收入的101.82%、101.78%、99.2%、90.96%、67.13%和65.41%；排名末六名的青海省、山西省、西藏、甘肃省、云南省、新疆，其土地出让收入分别占全省（区）自有预算内收入的2.89%、17.88%、18.69%、19.49%、21.41%和21.44%。

　　从宽口径的排名情况来看，排名前六位的是浙江省、福建省、江苏省、四川省、安徽省、辽宁省，其土地出让收入分别占全省全部公共部门收入的33.47%、32.99%、25.5%、24.13%、22.82%和20.62%，排名末六位的青海、西藏、甘肃、黑龙江、新疆、山西，其土地出让收入分别占全省（区）全部公共部门收入的0.46%、1.15%、3.92%、5.06%、5.08%和6.45%。两个指标的排名情况基本一致。

　　省级差距很大，而省市内部、省内二级市的差距则更大。以土地出让金占预算内地方政府收入比重来看，2008年这一比重最高的是浙江省温州市。是年，温州土地出让金收入占预算内收入的比重高达6.12倍。紧随其后的是海南省三亚市，比重为2.11倍。排名后续的湖北随州市、安徽芜湖市、山西长治市、安徽池州市、湖北省咸宁市、山东省威海市、河北秦皇岛市、江苏盐城市土地出让金收入分别是财政预算内收入的1.71、1.71、1.35、1.30、1.28、1.22、1.19、1.16倍。

　　但并非所有地方都是如此。土地出让金在有些地方所占比重微不足道。仍然以2008年为例，在云南省丽江市土地出让金收入占预算内收入比重只有微不足道的0.27%。同样，在省会城市乌鲁木齐和石家庄，该比重也仅有1.4%和3.58%。即便在财力雄厚的广东省，潮州、云浮、珠海和梅州市，该比重分别为0.97%、4.53%、5.07%和5.52%。

　　需要差别化对待

　　我们认为整体上，土地出让金对地方财政体系的影响还没有到严重的程度，但差异化情况的存在要求我们应将各个地区加以区别对待。也就是说，我们要注意到，楼市调控给全国各地产生的影响，并不是完全一致的。

　　对那些出让金规模较小，比如经济发展水平较低地区，或者预算内财政收入较大，比如经济发展水平较高地区的两类地区，土地出让金所占比重较低。换句话说，对最穷和最富地区来说，房价下降，对土地需求减少，来自土地出让的收入减少所带来的冲击会较小。

　　而对于那些土地出让金所占比重较大的地区，房价下降——土地出让金收入减少，给地方财力带来的负面影响相对来说就更为严重。

　　另外，由于各个地区财政对土地出让金依赖程度的时间并不一致，部分土地市场正处于上升时期，其来自出让金收入可能受政府宏观调控政策的影响会较大。和其他地区相比，这些地区的财力所受冲击更大，上级政府在发债和转移支付等方面应该考虑这一因素。

　　（作者单位：中国人民大学经济学院）