Commercial banks avoid risk of government inance

　　with ten strategies

　　文/孙建林

　　据统计，截至2009年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏8个省区的平台贷款债务率低于60%（平台债务合计/本省GDP），有10个省市甚至超过了100%。

　　2009年，随着近10万亿元天量贷款的发放，地方政府融资平台贷款激增可能导致的高风险问题，已引起了各方面的高度重视。根据银行监管部门统计，到2009年末地方政府融资平台贷款余额总额7.4万亿元，同比增幅70%，其中80%为项目贷款，地方债务的增速在我国历史上从未有过。一些地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已大大超过国际上的认定标准，未来面临很大的偿债压力。这种高速增量的地方政府贷款，必须引起我们高度注意，以防引发商业银行不良资产激增的风险。

　　在当前全国新一轮政府主导的基础设施建设的热潮中，商业银行尤其要注意防范政府融资平台贷款项目的10大风险。

　　一、借款人资质差的风险

　　政府投融资平台主要有7类：各类开发区、园区投融资平台、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、城市投资建设公司、财政部门设立的税费中心、交通运输类政府投融资平台、其他类型政府投融资平台。

　　以上地方政府融资平台虽然都是注册的企事业法人，但在组织结构上一般是以政府的资金管理部门为主体。主要存在问题是：

　　管理机构行政化。对于银行信贷资金的运用、管理、回收没有严密的管理体制，没有绩效的奖惩机制，很容易导致贷款项目出现问题。

　　借款用款相脱离。在很多情况下，政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方政府划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。平台类借款人与资金使用人分离，责、权、利不统一，使银行对贷款的监管成为一个空白。

　　经营模式粗放化。很多借款单位获得贷款后，缺乏责任心和管理经验，采用粗放式管理，既不按现代企业管理要求建立账务，也不按银行贷款管理要求，报送和提供有关财务资料信息。这种情况让银行很难掌握企业经营动向，也难以对借款项目所产生的现金流进行有效控制。

　　人员队伍不稳定。有些公司的法定负责人和主要业务人员是由政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派。政府平台贷款期限都较长，而借款机构的人员没有长期观念，变动比较快。如果贷款出现问题，或新官不理旧账、推诿扯皮，或干脆撤销机构、人去楼空，逃废债的情况很容易发生。

　　银行防范攻略：银行要对借款人的主体资格加以选择，政府平台项目的借款人大致分为三类：第一类是具有独立法人资格、完整财务制度和还款能力，按企业化经营的借款人，如水务、电力、煤气、热力等公司；第二类是具有行政管理和企事业双重功能的主体，如电力局、交通厅、项目建设指挥部等；第三类是为建设项目而临时成立的项目单位。银行应优选第一类、谨选第二类、弃选第三类。不受理成立时间短、人员不稳定、管理不严密、财务不规范借款人的借款申请。特别不得对资本金不充足的、非正式注册登记企业的平台发放贷款。对于各省市按照国务院要求清理规范后的融资平台公司，凡不再保留融资平台职能的，银行不得再发放新的贷款。

　　二、贷款资金挪用的风险

　　有些地方政府融资平台同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政往来密切。贷款银行无法控制贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。

　　被平台公司挪作他用。或将贷款用于没有现金流的项目，或充作其他项目的资本金，或用于发工资、纳税。还有的流入典当行、拍卖公司，甚至违规流入楼市、股市，形成风险。有的借款人采用多次转账的方式，使银行难以监控资金流向。

　　银行防范攻略：要认真调查资金用途，要通过政府部门审批文件、主管部门网站、项目建设报告、实地考察等多种渠道，了解资金的真实用途。对项目的选择要做到好中选好、优中选优，重点选择行业和项目风险小，收益较大的项目，如交通、邮电、通信、电网建设等行业。

　　银行在放款阶段要严格把关，认真贯彻执行银监会“三个办法、一个指引”有关规定，落实好抵质押等各项贷款条件，要核实用款的背景材料，根据项目建设进度放款。对于大的贷款项目，应建立专用管理账户，监控资金去向和使用情况。

　　要加强贷后管理，做好对贷款的首次检查、定期检查和专项检查。发现资金使用上的风险苗头时，要及时查明原因，采取措施，尽快解决。

　　三、总体债务规模失控的风险

　　据统计，截至2009年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏8个省区的平台贷款债务率低于60%（平台债务合计/本省GDP），有10个省市甚至超过了100%。

　　许多地方政府建设项目多，资金缺口大，为了多融资金，往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的乱象局面。由于每家银行难以把握地方政府的总体债务和财政安排的还款资金情况，即使本行贷款项目有还款的现金流，今后也可能被政府统筹平调使用，形成银行项目还款来源落空的风险。这种投资决策轻率导致后遗症严重风险的实例，全国还会有很多。地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。

　　银行防范攻略：要从多种渠道了解当地政府的债务情况，从工商部门了解平台公司的注册和入资情况，从银监统计部门了解各行贷款情况，从人行征信中心了解贷款的偿还和资产质量情况，从政府财政部门了解用款和还款的资金安排情况，等等。

　　近年有的省市地方政府已出台了债务管理办法。银行对于地方经济发展快、债务管理规范、还款意识好、地方财力强、往年偿还信用记录良好、当地金融生态环境好、司法维护银行债权好的地方政府，银行可多支持。反之，对债务负担过重的地方政府融资平台，以及收益前景不明朗、不稳定的建设项目，要严格控制授信。

　　对项目审批时，要严格按照银行的制度、流程、权限、条件办理。对政府融资平台贷款的审批，还应考虑银行贷款规模、存贷比、资本充足率、中长期比例等管理规定。还应控制政府融资平台贷款在贷款总量中所占的比例。

　　四、后续建设资金不足风险

　　政府建设项目常常是由各方“拼盘”出资，在项目开工后，只要某一方资金不落实、不到位，就会出现半拉子工程。历史经验教训表明，项目资本金和配套资金不到位或不足，使工期拉长、效益下降，甚至失败的例子不胜枚举。

　　银行防范攻略：要事前认真核实建设项目需要的资金总量，落实各方面资金拼盘的来源。对借款人已有的债务总额也应该搞清楚。在建设进程中，要跟踪检查后续资金的落实情况，发现问题及时解决。

　　五、贷款期限过长风险

　　政府融资平台类贷款一般期限较长，而期限越长，不可预见因素越多，银行风险就越大。国家的产业政策、环保政策，地方政府政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响，导致银行贷款的风险。

　　有些地方是“一届政府一届思路”，超过本届政府期限的贷款，都会有一定风险。

　　银行防范攻略：要根据贷款项目和用途科学确定贷款的期限，既要防止贷款期限过长，也要防止短款长用。还可以采用分期还本法，逐步压缩贷款本金。

　　六、还款来源不落实风险

　　由于许多政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起的，资金往往用于公益性项目，缺乏良好的经济效益。也有些虽是经营性或准经营性项目，但经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款利息。第一还款来源不足的，一般是公益性项目，如市政道路建设、城市公园、文化广场、图书馆、体育场馆、光彩工程等，收费十分有限。第二还款来源靠地方政府土地出让金的来源，主要风险是，地方政府负债率超过警戒线，导致偿还贷款困难。地价下跌，也会导致银行抵押物和还款来源的风险。

　　银行防范攻略：对还款资金来源要落实清楚。除了建设项目自身的收益和借款人的综合收益外，还应要求地方政府安排预算内资金、预算外资金用于归还贷款，并把各种收费收益也纳入还款资金来源。对还款来源不落实的不予贷款。

　　以卖土地作为第二还款来源的，要注意政府对土地使用和土地价格的变化情况。

　　七、担保条件不落实风险

　　2005年，财政部规定：各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。

　　2006年4月，中国银监会规定：各级地方政府和政府部门不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式，作为项目贷款的信用支持。

　　2010年6月，国务院发出通知，要求地方政府严格执行《担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

　　另外，抵押担保还存在的风险是抵押物评估价值过高，抵押手续不落实或根本未落实，使担保虚设。

　　银行防范攻略：防止财政部门的无效担保风险，原则上不予接受，除非有中央财政的确认。但可要求省、市政府授权投资的机构和部门出资设立的全资或控股企业，提供承担连带责任的保证担保。

　　可要求借款人提供各种收费质押，包括：公路收费权、土地出让权、天然气收费权、城市道路收费权、城市桥梁收费权、污水处理收费权、自来水收费权、户外广告媒体收费权、旅游景门票收费权等多种形式。

　　对于大额银团贷款，银行可要求地方政府承担组织协调还款的责任。包括：(1)采取有效措施协调和解决项目建设期间和还款期间出现的问题。(2)对建设项目的征地、拆迁等提供优惠政策。（3)出台相应的收费政策。(4)指定有关部门对项目建设条件和履行承诺条件严格监督。(5)落实安排项目有关建设资金，落实安排偿还项目贷款的预算内外资金，并承诺在贷款履行期间保持政策的连续性，不得因政府领导更替而中止协议执行。(6)协助银行实行收贷挂钩，并增加中间业务和存款的归集量，等等。

　　认真做好对抵押物的评估工作，务必办好抵押登记手续。

　　八、国家和地方政策性风险

　　由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景，因而其政策性、行政性风险较大。

　　国家政策风险主要有：建设项目违反国家“两高一剩”政策，项目未经国家审批同意，项目资本金比例未达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等未获得等。

　　地区政策风险主要有：地方政府换届、换思路、换规划，变人、变政策、变规定的情况；原有优惠政策、 收费价格、税务征收、管理方式的改变等，都将直接影响到项目的效益和银行贷款的安全。

　　银行防范攻略：对于融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。认真掌握国家有关法律法规，严格按规定受理和审批贷款申请，排除侥幸心理，不打擦边球，不踩红线，做到合法合规经营。

　　对于贷款还款来源和担保条件，务必在本届政府任期内落实。

　　九、城市基础设施建设效果差风险

　　由于事前测算拍脑袋决策，“可行性”报告成为“可批性”报告，导致项目建成后达不到预期效益，如公路车流量不足、机场航班起降不多、铁路客货运输量不够、水库淤泥、港口废弃等，经济效益低下，必然导致还款能力不足风险。

　　银行防范攻略：在项目调查阶段，银行要建立自己的项目论证队伍，或聘请外部的专家人员，对建设项目的合理性、必要性、可行性认真审查。在项目建设阶段，要定期检查贷款项目的建设情况。在项目建成阶段，要关注项目的运行和财务状况。对于风险苗头，要做到早发现、早行动、早化解。

　　十、逃废银行债务风险

　　有些地方政府认为企业和项目是地方的，而国有银行是中央企业，国有银行的损失都会由中央财政兜底，能多占一块就多占一块，一心要将财富留在本地，千方百计逃废银行债务。

　　在破产案件中，运用各种名义、各种手段偏袒纵容本地企业，或干涉和妨害地方法院依法审判，极力保护地方企业的利益，而牺牲银行的利益。

　　银行防范攻略：2010年6月13日国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中已明确，地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制订偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

　　而银行要注意和政府主管金融的部门保持良好关系，及时汇报沟通银行贷款情况，以在出现问题时得到支持帮助。要落实好各项贷款的法律文件，确保今后发生法律纠纷时银行能胜诉。要注意跟踪了解贷款项目的建设情况，做到建成和产生还款效益。要加强贷后检查管理，发现有逃废债倾向时，及时采取诉讼保全措施。

　　 （作者为中信银行总行信贷管理部总经理）