徐永

　　正在建设国际金融中心的上海，在金融行业税收的市区财政分成问题上出现两难。

　　近日，上海一位区级政府相关负责人告诉记者，该区银行、保险、交易所等三大类金融机构的税收在区级并没有分成，形成税收和税源的背离。“只讲税收会认为很功利，但现在政府支出压力大，没有税源基础的机构，很难激发基层政府的工作积极性。”

　　这就不难解释，为什么当前上海市区级政府的主要精力，均放在引进一些区级政府能够分享税收的非银金融机构上，包括证券、基金、租赁等新型机构。

　　“生命人寿出走深圳后，对于区级政府参与分享前三类金融机构的税收问题，我们已经给市政府多次提出存量锁定、增量共享的方案，但至今没有什么回应。”该人士透露。

　　争抢非银机构落户

　　国泰君安证券的注册地和办公点在浦东新区，不过税收一直落地在静安区，2009年该公司还在静安区买下了建设总部办公场所价值8.5亿元的地块，这背后是静安区和浦东新区就税收和注册地是否变更，持续多年的一场无言较量。

　　实际上，金融机构落户和税收在哪个区，都会衍生一长串故事。而引进私募投资基金等新型机构，更是区级政府招商的重要战场。

　　“如果是私募类公司落户，我们租金一次性补贴20万，高管个人所得税也可以有20%-40%的返还，在子女就学、人才公寓和购房方面都有补贴，”静安区招商部门的一位人士强调，“具体好商量，一事一议。”

　　这个政策直指浦东新区早前开出的优惠措施，凡私募基金落户，高管个税返还40%，中层返20%，另外还有不菲的开办费奖励。

　　浦东新区相关人士也见招拆招，“招商政策应该有合规一致性和公平竞争意识，一事一议会导致招商的无序竞争。”

　　上海一位政府人士算了一笔账，基金管理公司可能开始注册资本才一个亿，没有多少税收贡献，但只要经过几年培育，管理基金规模达到两三百亿，每年对区级政府的税收贡献就可能有2000多万。

　　“浦东新区经济体量很大，每年税收贡献超过1个亿的企业有150多个，而其他区可能只有几个，能创收2000多万的企业已经算不错了，基金公司这类机构当然会成为争取的重点。”他说。

　　除了私募基金，但凡落户上海的基金、证券、消费金融公司、金融租赁公司、货币经纪公司等机构，都不乏各个区招商部门的政策比拼。

　　类似的同城招商竞争，在银行、保险等领域却很少见。受访的多位城商行上海分行的相关负责人告诉记者，他们分行在落户的过程中，税收及行政事务都是直接和上海市金融办及市级部门对接，和区级部门联系较少。

　　税源与税收背离？

　　同城区级政府之间的招商较量，来自于金融行业税收的不同分成体制。

　　从税种看，金融行业的税收主要有五种，企业所得税、营业税、个人所得税、城市维护建设税和教育费附加等，又以前三种为主。

　　从财政分成体制来说，分税制改革后，所得税中央和地方的分成比例是6：4，营业税则是100%的地方税。

　　2008年的新企业所得税法实施后，目前除了四大国有银行、政策性银行、汇金及相关公司的企业所得税和营业税直接归中央国库，不纳入地方分享外，其他金融企业的分支机构都要按照企业所得税汇总、合并缴纳的相关规定，以“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的方式，总机构和分支机构处于不同税率地区的，先由总机构统一计算全部应纳税所得额。应纳税所得税额的50%分配给总机构，其中25%就地入库，25%中央入库；另外50%分配给分支机构。

　　分税制改革理顺了中央和省级政府之间的税收分成关系，但省级以下如何分，由于各地情况不同，并没有统一的文件。财政部曾经在1996年下发相关文件原则性的指出，“为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。”

　　而在上海的金融行业里面，市区的分成模式就是所谓“3+8”分成体制。

　　相关人士告诉记者，所谓“3”，主要是指银行、保险及交易所等金融市场设施，后8类则泛指非银金融机构，如证券、基金、金融租赁、信托、财务公司、保险公估、保险代理、保险经纪，以及近年来新型的(准)金融机构，如消费金融公司、股权投资公司、货币经纪公司等。

　　按照上海市的相关规定，前三类金融机构的企业所得税的税收全部归市级财政，区级财政不享有，而后8类以及新型机构，区级财政则按照一定比例可以参与分成，形成区政府可用财力。

　　“前三类机构，区级政府没有税收利益，但具体日常管理和公共服务工作都由区级政府来做。”浦东新区相关人士认为，这就是典型的税源与税收的背离，这势必导致区级部门对前三类机构的服务积极性不高，而对后8类及新型机构比较热衷，从而使区级政府之间在拉拢后8类机构时产生竞争。

　　他认为，作为国家级开发区，浦东除了要引进有税源基础的机构，也需要引进大量没有税源但有金融市场功能作用的机构。但并不是所有区政府都会作此长远考虑。

　　“有时为了不流失有税源基础的金融机构，相关政府部门难免会疏忽前面三类机构的服务，却让其他竞争城市乘虚而入。”面对类似生命人寿的迁址，相关人士也表示很无奈。

　　吁请财力下沉改革

　　正因如此，浦东新区政府才开始着手制订针对前三类机构“存量锁定，增量共享”的财力下沉方案。目前该方案仍停留在上下级的沟通中。

　　就区级政府希望参与分享金融行业税收收入的呼声，记者日前给上海财政局发送了相关采访函，但直到截稿时，上海财政局没有明确回复。

　　上海市政府一位智囊人士认为，目前上海市的财政收支压力逐年加大，特别是社保支出压力，市政府此时很难下放财力。

　　该智囊人士认为，上海去年本级财政1000多亿支出中，除了世博公共基础设施支出250亿元之外，社保基金的窟窿至今仍是上海财政的负担。2008年上海财政对社会保险基金补贴121.4亿元，2009年继续补贴100亿元，占到本级财政支付的10%左右。

　　“如果区级财政参与税收分享暂时还无法实现，是否可以先通过承担支出费用的方式先缓解区级政府的支出压力呢？”相关人士表示，目前银行、保险等税收虽然不在区级，但是相关行政开支还是由区级政府承担，如果当前无法开源，也可以从调整支出结构方面着手。

　　上海发展研究基金会秘书长乔依德认为，从全面角度考虑，相关政府不仅应该考虑税收的改革，还应该从提高投资环境和公共服务能力等方面综合考虑。“但实际过程中，地方政府多数都把税收贡献放在第一位，很少能置身事外。”他说。

　　财税改革争议

　　不过，在上海财经大学教授胡怡建看来，给区级政府下沉财力，涉及市、区两级政府的财政管理体制，影响太大，需要政府根据财力综合考虑。

　　比如深圳等地方，区政府的某些公共服务职能是以市政府派驻区级机构的形式实现的，区政府的服务职能在某种程度上是弱化的。

　　而上海金融行业的金融税收在市区两级的分成，长远而言，可能关系到建设国际金融中心是让市级政府发挥更多作用，还是区级政府担当更多具体职能。

　　他认为，当前上海市区两级各50%的分成比例，大型国企税收一般集中在市级财政，竞争性行业和中小企业税收一般落在地区级，还是比较可行的。

　　“要考虑一点，如果金融行业的税收收入下沉了，其他行业也跟进要求下沉，就会导致市级财政权力减弱，而从中国国情来说，市级政府的财权集中还是比较有效率。”他说。

　　国内资深税收专家告诉记者，税收与税源的问题，也就是财权和事权相匹配问题，所谓“一级事权， 一级财权(包括税权)”。但我国是集权制国家，税权是上移的，因此自十七大之后，相关文件都没有提“财权与事权相匹配”，而是用“财力与事权相匹配”。

　　但他认为，这并不表示不合理，现今中央都是通过转移支付弥补一些地区的财政收支压力，在很多欠发达地区，转移支付规模甚至超过税收。

　　“这也是为什么很多地方搞土地财政，因为为了增加财权，就要开辟其他收入，而土地出让金大部分收入是留在地方的。”该专家认为，市区两级政府财政分成问题不仅涉及招商效果，还涉及财政管理以及一系列相关的问题。

　　国家税务局相关人士告诉记者，分税制改革解决了中央和省级政府的财权和事权问题，省级以下几级政府之间如何合理分配，当时只表示参照“85号文”执行，确实是需要逐渐完善的问题。

　　上海国际金融学院院长陆红军认为，上海建设国际金融中心的趋势已经出现从市一级的行动延伸到区一级，这有利于提升各区在参与建设中的意识和行动力，但财力是否需要下放到区一级，还需要市政府对财力和资源配置的考虑。

　　上海市一级和各区都设立了金融服务办(局)等部门，但市金融办和区金融办并不是上下级关系。上海金融办在银行、保险以及交易所等大型金融设施方面的引进方面仍然担任了主要的招商角色。从这个角度而言，受访人士也认为前三类机构下放财力的可能性不是很大。

　　上海发展研究基金会特约研究员张伟认为，市区财政分成问题只是一个侧面，无论是从税种设置，还是从财政分配体制来看，现在中国都有必要进行第三轮税改。“甚至可以说已经到了没有时间和空间对原有体制进行调整的严峻时刻了。”他说。