理清地方债务的难点在于，对融资平台的定义不清，各家银行对融资平台贷款口径不一，松紧不一

　　□ 本刊记者 霍侃 | 文

　　清理地方融资平台，是房地产调控之外，事关中国经济前景的另一大变数。

　　 5月26日的国务院常务会议，就加强地方政府融资平台公司管理作出部署。而如何“分类清理规范融资平台公司”，地方政府与中央政府职能部门间已似对垒。甚至有人担心，过于严厉的治理政策，可能致经济于“二次探底”。

　　 不过，一位省政府金融办负责人向本刊记者坦言，在强调风险、清理规范的时候，“地方财政能愿意说吗？肯定想赶紧(把项目)藏起来”。

　　 既要防范地方财政金融风险，又须顾及地方已有及今后的政府投资，这是未来政策的平衡点。毕竟，解决建设资金问题，于地方政府是一项长期任务。

　　分类管理难点

　　 分类清理的前提是搞清楚总量。这轮以政府投资为主的经济刺激之后，地方政府负债规模到底有多大，还是没有正解。

　　 除却过去就有的外国政府、国际组织贷款、金融机构借款和拖欠款等负债，2009年以来地方政府新增的负债主要包括，财政部代发的地方债，以及融资平台的银行贷款和城投债、中期票据和短期融资券。其中，前者属于纳入地方政府预算的显性负债，后者则多是以地方政府担保或承诺方式存在的隐性负债。

　　 根据财政部财政科学研究所所长贾康估算，2007年末，地方政府债务约4万亿元，其中，融资平台债务约1万亿元。

　　 融资平台的银行贷款余额，银监会的最新统计是7.38万亿元。粗略估算，2009年末，地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。

　　 一位大型国有银行贷后管理部门负责人向本刊记者坦言，现在的难点在于，对融资平台的定义不清，银监会7.38万亿元的数据，是在各家银行对融资平台贷款“口径不一致、松紧不一”的情况下得出的。

　　 “中央政府希望摸清底数是好的，但是最起码要有一个统一的标准。”上述国有银行贷后管理部门负责人透露，银监会听取了几家大行的建议后，有望近期发布统一地方融资平台统计口径的文件。

　　 鹏远资信评估有限公司评级总监周沅帆认为，地方政府的融资平台应该分类管理，发债审批流程和偿债方式也应有所区别。这大致可分为三类，一类是有项目但几乎没有收益的公司，偿债资金主要靠财政补贴，这类公司应该发市政债或准市政债；第二类是有项目也有收益的公司，应该逐步转为项目收益债；第三类是既无项目也无收益的公司，纯粹是投融资平台，可以考虑关掉。

　　 对于不同类别的融资平台债务，地方政府的偿债责任也迥异。北方某省政府金融办负责人向本刊记者提到，上述第一类公司是典型的政府平台，财政可以负责还钱，而第二类是企业型的，其负债不能都算地方财政的责任。

　　政府角色嬗变

　　 融资平台负债之所以被笼统地视为地方政府债务，是因为这些公司都与地方财政有或明或暗、或松或紧的联系。

　　 周沅帆说，在城投债的评级中，要看公司的财务指标，但不是那么关键，也要看当地政府与城投公司的关系，综合分析给出评级。

　　 融资平台贷款和发债时，政府角色也充斥其中，最直接的是第一还款来源为财政补贴，如上文提及的诸城城投。

　　 甚至有一些公司为债务提供增信的第二还款来源，也是建立在政府信用上。建行山东分行在融资平台贷款“解包还原”中发现，乳山市城市国有资产经营有限公司1.8亿元固定资产贷款的连带责任保证单位，是同样具有政府背景的乳山市国鑫资产管理有限公司。

　　 在地方政府不能做偿债承诺、也不能担保的情况下，政府对融资平台的支持态度只能通过“曲线救国”的方式体现，转换成各种商业上合理可行的合同条款。“希望把地方政府和融资平台的关系拉得越近越好，毕竟这些企业设立是为地方政府建设项目投融资。”中诚信国际信用评级有限责任公司高级分析师郭承来告诉本刊记者。

　　 不过，评级公司对上述相关性过高的担保增信方式的综合评级不会太高，“最多取其中信用级别最高的一级，不会叠加增级。”郭承来说。

　　 与一般的企业债一样，城投债评级要考虑偿债能力和偿债意愿两个因素，“往往偿债意愿比偿债能力更重要。”周沅帆说，城投债面向公众发行，如果还款有问题，社会舆论压力会很大。

　　 郭承来说，多种把融资平台与政府关系拉近的方式，也是为了确保“地方政府承认这个债务”，万一出问题，地方政府会愿意花时间处理问题。

　　 上述省政府金融办负责人则认为，政府不能对企业有直接的担保关系，也不能有间接的利益输送关系，财政资金只能作为资本金注入公司，不应以补贴的形式成为公司的收入。

　　风险几何

　　 由于对债务总量以及地方政府对这些债务负多大责任心中无底，在很多市场人士看来，地方政府债务像一个黑洞，令人担忧而又无法把握。

　　 银监会内部人士透露，融资平台的贷款债务率平均为97.8%。这一水平落在了90%-120%的国际警戒线区间之内。部分城市平台公司贷款债务率甚至超过200%。本刊记者从天津相关部门获悉，截至2009年7月末，天津市的债务率超过300%，偿债率为31%，也超过10%的国际警戒线。

　　 不过，上述省政府金融办负责人认为，以地方可支配财力为基础得出的债务率和偿债率，还不能完全反映地方政府的偿债能力，因为可支配财力包括“社保、工资、医疗教育等的刚性支出，这些钱不能作为偿债来源”。

　　 商业银行在衡量融资平台贷款风险的实践中，也发现了仅看财政可支配收入的局限性。上述国有银行贷后管理部门负责人更关心的是，扣除刚性支出外，地方财政每年还能有多少余钱用于经济建设，“真正能用于偿债的是这部分”。然而，这个关键数据无法从地方政府每年公布的预算报告中找到。

　　 郭承来说，在城投债的评级中，会考虑建设性支出占总财政支出的比重，以及债务余额比建设性资金的倍率。

　　 此外，还应特别关注长期债务的情况，包括长期债务的比例，以及到期时间分布与地方财政收入是否匹配等。

　　 多数地方政府向融资平台注入的资产都包括土地，且地方政府对融资平台负债的担保或抵押，也依赖土地升值带来的土地出让收入。建设银行河北分行相关部门的一位负责人此前接受本刊记者采访时说，现在地方财政吃紧，银行都希望有土地质押，“将来寄希望于土地升值。”

　　 4月下旬开始的房地产调控，似乎正在打破之前的美好预期。不过，一位评级公司资深分析人士认为，2009年房地产市场的案例证明，土地价值确实是存在的。

　　 多位分析人士认为，对于大多属于中长期负债的融资平台贷款和城投债，不能仅以当前的地方财力来衡量其风险，而应该在中长期的时间视野中考量。上述国有银行贷后管理部门负责人说，融资平台贷款的确有风险，但总体而言，如果时间拉长一点，全国性的骨干项目肯定没有问题。

　　 从长期规范发展的角度看，多位市场参与人士建议，对地方政府的负债余额或基于可支配建设性资金的债务率，进行上限管理。

　　 上述国有银行贷后管理部门负责人认为，确定负债余额或债务率，能对地方政府的举债行为产生约束，在这个范围内，地方政府的承诺和担保是受法律保护的，可以纳入预算，超出这个范围就不行。

　　 结合中国地方政府的任期特点，上述省政府金融办负责人建议，应该明确本届政府任期内的总负债不能超过任期内的总财政收入，否则透支未来几届政府的收入，后来者只能继续透支了。

　　 商业银行已经开始防范“新官不理旧账”的风险。银监会内部人士透露，监管部门要求银行推动地方政府在本届任期内履行还款责任，以避免脱逃偿还责任。

　　 也有人建议对融资平台应该采取更加市场化的管理方式。周沅帆认为，没有必要规定负债限额，而应该加强信息披露，公布融资平台以及相关政府的负债总额，让投资者自己作出选择。

　　 根本上看，地方政府建设资金不足是长期存在的问题。贾康一直呼吁，每一级地方政府有一级事权，还应有合理的财权、税基和举债权。

　　地方债务问题未来的治本之道，应考虑扩大地方财政预算的覆盖范围，把目前由融资平台做、但事实上应由政府负责的公共服务投资纳入其中，并建立长期可持续的融资渠道。