国家层面立法空白 烟草业政企合一

　　马晓华

　　今天是世界卫生组织发起的第23个世界无烟日。

　　在日前举行的卫生部新闻发布会上，卫生部妇社司司长杨青介绍说，卫生部将于明年率先实现卫生行政部门和医疗系统的100%无烟。

　　此举是为了履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》(下称《公约》)第八条的目标。2006年1月9日，《公约》在我国正式生效。

　　积极控烟美好愿望的背后，却存在着操作层面的尴尬。

　　上海控烟条例值得借鉴

　　“目前有多个障碍阻挠着控烟的道路。”新探健康发展研究中心副主任、国际烟草控制框架公约协议NGO观察员吴宜群对《第一财经日报》记者表示。

　　《公约》第四条中指出，宜使人人了解烟草消费和接触烟草烟雾造成的健康后果、成瘾性和致命威胁，并宜在适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。

　　中国疾控中心控烟办副主任姜垣研究员对本报记者表示，至今国家层面的控烟立法仍存在空白，仅仅依赖散见于相关法律规范中的控烟条款指导我国的立法活动，这根本无法系统地、有效地促使国家相关部门、地方政府制定法律规范推进控烟活动。

　　今年3月起，《上海市公共场所控制吸烟条例》正式实施。据媒体报道，在全城控烟首日，禁烟执法面临诸多执法困境。由于禁烟公共场所涉及范围广，《条例》规定了近10家具有禁烟执法权的主管部门，但控烟首日就陷入“谁都能管谁都管不好”的困境。此外，监督执法部门就算赶到，吸烟人可能早就已经熄灭烟头或是离开，很难调查取证。

　　如何触碰烟草商“神经”

　　《公约》规定，在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。

　　吴宜群表示，我国烟草行业政企合一的体制，造就了烟草企业的强势地位。

　　据报道，我国的烟草体制颇为特殊，是一种政企合一体制，国家烟草专卖局与中国烟草总公司两块牌子，一套人马。其网站首页最上方，国家烟草专卖局与中国烟草总公司的全称并排而立，一目了然。国家烟草专卖局既是控烟履约工作部际协调领导小组，又是企业。

　　另一点值得关注的是，烟草事实上被视为一些地方政府乃至中央政府的重要利润来源。今年1月14日，国家烟草专卖局新闻发言人张修连就表示，2009年全年实现工商税利5131.1亿元，同比增加559.3亿元，增长12.2%；其中实现税费（含国有资本经营收入）4163.4亿元，同比增加864.6亿元，增长26.2%，为保证国家财政收入作出了积极贡献。

　　我国香港的做法也许具有范本效应，香港采取的是政策组合拳控烟。目前香港的工作和公共场所，以及酒吧等娱乐场所已全面禁烟，今年8月起更将全面禁止免税烟入港。

　　更牵动烟民及烟草商“神经”的，则是特区政府2009年2月宣布将烟草税上调50%。