论衡正说

　　大修《土地管理法》

　　应改土地资源计划配置为市场配置

　　□ 郑振源 | 文

　　中国现行土地管理制度正面临诸多矛盾。土地资源稀缺性增强，土地供需矛盾突出。中国正处于工业化、城镇化加速期，工业化、城镇化也需要土地，建设与农业“争地”日益严峻。

　　然而，土地粗放利用和浪费现象普遍存在。尤其是在划拨用地和工业用地上，低成本供地相当严重。更重要的是，为改善生态环境，中国还有356.9万平方公里的水土流失面积、1.5亿亩以上的污染土地需要治理。

　　面对有限的土地资源与不断增长的用地需求的矛盾，为解决建设与农业争地的矛盾，中国采取了“严格保护耕地、严格控制建设用地”的战略，并在《土地管理法》中规定了一套行政-计划配置土地的制度。其要点有三：

　　一是关闭集体土地市场，以国家征地作为建设用地增量的惟一途径，由政府垄断建设用地的供给；二是制定一套土地用途管制制度：由中央确定耕地保护的目标，通过指令性指标控制和分区控制相结合的土地利用总体规划和年度计划，确定各省区市的耕地保有量、基本农田保护率、建设用地总量、建设占用耕地面积、土地整理开发面积等指令性控制指标，层层分解下达到乡镇，划定土地用途(管制)区和确定每块土地的用途；三是规定一套高度集权的繁复的行政审批制度，以保证规划指标的实施。

　　20年来，尽管中国土地市场建设有长足的进步，但市场机制还仅限于国有土地和指标控制的建设用地。目前，中国土地市场实际上分裂为三：一个是土地供给被垄断的房地产市场；一个是行政定价、协议出让的工业用地市场；一个是不被法律承认、但已普遍存在的农村集体土地隐形市场。

　　在整个经济体制已从计划经济转为市场经济的大背景下，实行这套土地管理制度又衍生了一系列新问题：

　　市场经济中，各级政府不可能准确预计五年、十年后的用地需求，不可能订出切合实际的土地规划控制指标，每年的建设占用耕地指标不切实际，导致“政府失灵”，并造成“违法用地”。

　　不能平等对待集体土地所有制，剥夺了集体土地的建设用地使用权和土地开发收益，造成数以千万计的贫困的失地农民，扩大了贫富差距。

　　低价征地、高价出让制造出来的“卖地财政”，刺激地方政府更多地征地、卖地，扩展建设用地，使建设用地不能集约利用。

　　对房地产市场土地供给的垄断，限量供应，供不应求，造成高地价；禁止农村宅基地流转、封杀“小产权房”，形成房地产商对房屋供应的垄断，造成高房价，最终使整个城市住房制度改革陷入困境。

　　从当今经济社会发展情况看，经济安全、环境安全、粮食安全的用地需求同等重要。如何从根本上解决有限的土地资源与不断增长的用地需求的矛盾，以中国土地资源禀赋看，惟一的出路是转变土地资源配置方式，集约利用土地，提高土地利用效率。

　　耕地的利用充分说明了这点。1980年至2008年，虽然中国耕地减少了1.9亿亩，但通过增加资金和技术投入，集约利用土地，维持了5亿吨的粮食生产能力，确保了粮食安全。同理，目前要解决建设用地的供求矛盾，重点也在于创新制度，防止土地粗放利用和浪费。

　　集约利用土地，从微观经济角度来讲，是通过增加单位面积土地上劳力、资金、技术等要素投入，来提高土地利用效率，即通过“要素替代”达到节约土地的目的。采用什么样的要素组合，取决于土地与其他要素的相对成本。土地成本相对较低，自然导致粗放利用；土地成本高，则集约利用土地。

　　采取什么样的要素组合，是经营者的决策问题。政府可以通过合理的地价引导经营者集约利用土地，但不可能通过用计划经济的办法，制定各种用地定额、投资强度、准入标准，进行管、卡、压，人为地实现集约利用土地。

　　从宏观经济层面看，也只有通过价格杠杆，才能灵活地调整企业和部门的用地需求和用地规模，并把企业安排到适当的区位空间上，做到地尽其利。因此，土地资源必须实行市场配置，才能使各行各业集约利用土地。

　　合理的结论是，土地管理制度改革的核心是要推进土地利用方式和土地资源配置方式的根本转变：土地利用方式从粗放型向集约型转变，土地资源从计划配置向市场配置转变。而市场配置土地更是集约用地的必要条件。

　　中国现有土地管理体制，已落后于其他要素的市场化改革。改革拖得愈久愈晚，与其他要素的摩擦就越多，代价就越大。目前紧迫的是，需要借助《土地管理法》的修改，对现有土地管理体制实施根本性的、激进的改革。

　　为转变土地利用方式和土地资源配置方式，新《土地管理法》应做好两件大事：一是建立开放、竞争、统一、有序的土地市场；二是构建适应市场经济体制的国家调控体系。当然，这两大方面的改革，必须以渐进的方式推进。

　　第一步，也是新《土地管理法》的首要内容，就是要明确城市国有土地的范围和边界，同时明确集体土地转为城市国有土地的方式；明确集体土地的产权和权能。

　　应允许集体土地用益物权进入市场，将“地下”集体土地市场转为“地上”，破除政府对建设用地市场的垄断，建立城乡统一的、开放、竞争、有序的土地市场。果能如此，现在问题较多的“小产权房”就在依法清理后，可有序、合法地进入市场。

　　应缩小无偿划拨用地的范围，取消行政定价权，废除国有土地使用权市场的“双轨制”。应改革征地制度，改“征收”为“征购”，按市价对农民补偿，把失地农民纳入社会保障体系，以保障其劳动权和基本生活。

　　改革现有土地审批制度。实行市场配置后，能用市场解决的就不再需要行政审批，行政审批仅用于控制市场配置力所不及的“真空地带”，这可以大大简化审批程序，提高行政管理的效率。

　　第二步，构建适应市场经济体制的国家调控体系。

　　首先应建立起市场配置型的土地利用规划体系。具体而言，应根据市场变化的规律，预测未来土地利用结构变化，制定指导性指标，指示土地利用的方向；配置公共性、公益性的基础设施用地、生态用地；更重要的是实施规划，应主要通过各种间接的经济措施，不时微调，实现各类用地供需平衡。

　　其次，出台合理的土地税费制度，作为国家调控的主要手段。合理的税费制度包括开征土地财产税、土地增值税，作为“卖地财政”的替代，并防止地价暴涨和投机行为；继续征收契税、印花税、营业税、耕地占用税；为防止土地闲置，可以开征土地闲置税。

　　再次，正确施行土地用途管制分区制度。制定适当的土地用途管制规则，限制那些与国家利益、公众利益有冲突的土地使用，避免土地用途间的外部不经济，提高总体的土地利用效率，而不是由政府来规定每块土地的用途。

　　作者为国家土地管理局规划司原副司长

　　对论

　　“同地同权”非幻想

　　□ 常红晓 | 文

　　当

　　前，《土地管理法》的修改处于胶着状态，日程仍未确定。同时，土地融资风险、房地产泡沫问题突出，已严重制约中国经济可持续发展。

　　要解决现有土地乱相，切实的路径是尽快修改现行《土地管理法》，放弃建设用地指标计划分配体制，建设城乡统一的、公开的建设用地市场，实行城乡“同地同权同价”。

　　这是2008年10月中共十七届三中全会的政治决定，也是土地制度改革的根本方向。因此，《土地管理法》的修订，早已有明确的“路线图”，下一步要做的只是立法的设计和创新。

　　为何《土地管理法》修订依然困难重重。根源主要有两个，一是面对非农建设占地和保护农民土地权益的矛盾，地方政府的反对可能影响立法进程；二是整个国土资源系统，习惯了层层“批发”建设用地指标，并由此形成了既得利益，改革存在“路径依赖”。

　　面对上述困境，从社会长治久安的角度出发，正需要中央决策者的胆识和决断。目前改变现有土地管理体制的代价正在大大降低，维持现有体制的成本正在急剧上升。这包括每年数万起土地违法案件和诸多群体性事件，更有难以遏制的土地腐败和浪费。

　　土地制度的改革，必然要求《土地管理法》作出革命性调整，而不是在现有框架下修补。以市场配置资源为核心，加快土地制度改革，此其时也。

　　作者为本刊评论编辑