邓聿文

　　 有关专家在解读这个紧急通知时，认为这是“有强烈的针对性”，是一种应急措施。应急什么？我们看到，自2月12日国务院法制办修改后的《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见结束，到现在已有3个多月，尚无最新进展，紧急通知要防止的就是在这个“法规空档期”一些地方政府突击强行征地拆迁的违法行为。

　　 现实的确不是很乐观。最近在一些地区的农村征地和城镇房屋拆迁中，就发生了几宗命案，民众为保卫自己的权益，不惜以血抗争。然而，在公权的强力面前，民众的力量是微不足道的。日前就有媒体报道，在河北邯郸广平县这个国家重点贫困县，使用10天就完成33万多平方米的拆迁任务，使1000多户群众的房屋被拆，土地被征用。而这些拆迁都是在没签订补偿协议、没对群众进行妥善安置情况下进行的，换言之，是违法拆迁。这种没签订补偿协议就进行拆迁和土地征用的情况有多少呢？根据国土部和监察部前期开展的对“未报即用”违法用地情况的清查，截至今年3月25日，全国共清理出2007年10月~2009年10月期间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及土地总面积61.3万亩，其中违法占用耕地面积27.2万亩。这还仅仅是“未报即用”的。

　　 违法和暴力拆迁的一再出现，归根到底是被征地拆迁的民众在强大的公权力面前，处于弱势的地位所致。这种弱势表现在两个方面：一是信息不对称，政府或相关利益团体掌握着话语权与专业知识，例如，征地拆迁怎么补偿，补偿的标准是什么，其规则的制定权全在政府；二是权力不对称，政府往往出动公安等强力机构进行强制征地拆迁。要改变此种状况，在法制不完善，特别是无法可依而矛盾和冲突又比较尖锐的情况下，通过对行政系统内的指令督导来进行纠偏，督导下级依法行政，是一个办法。它对遏止目前公权力的肆意妄为，具有一定作用。

　　 但是，要确保完全规范的行政管理行为，则这种“以政促政”的治理方式远远不够。事实上，以上级政令方式严控征地拆迁并非日前首创。2004年，国务院办公厅就曾发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，当时社会上有一种乐观情绪，希望通过其执行，解决长期困扰人们的拆迁问题。可几年下来，人们看到，因暴力拆迁而出现的群体事件越来越多。根源就在于行政系统的垂直监督，因为行政系统内部的权力和利益的本质一致，使上级无法做到有效监督下级。例如，征地补偿标准的制定从2005年已开始，但直到现在，也只有约2/3的省市区公布了标准，还有约1/3没有正式公布；已经制定的补偿标准中，普遍存在补偿水平低、补偿不到位等问题。

　　 所以，要真正缚住违法和暴力拆迁之手，促使政府规范运作，还是要靠外部的“法治力量”来给予保障。它包括两个方面：一是要使中央与地方的关系建立在规范、法治的基础上。因为若央地利益非一致性的结构性矛盾、地方政府依靠土地财政的情况没有根本改变，限制征地拆迁相当于将其钱箱子抱走，必然会“上有政策下有对策”。二是对拆迁本身而言，需要有效的法律约束，即必须要用法律来规范拆迁行为，做到有法可依。

　　 从后一角度看，要做到有法可依，必须严格征地拆迁程序，包括征地拆迁一定要征得当事人同意。即使确是为了社会的公共利益，也要大多数人同意，并明确了合适的补偿标准后方可进行，不能“拆了就是政绩，违法也是公益”。没有严格的程序限定，在政府的公权力面前，谁都会是弱者。

　　 拆迁关乎民众的切实利益。在旧的拆迁法律无法适应城市化发展的需要，而导致效力尽失，从而致使矛盾和冲突激化的情况下，可利用这个行政紧急通知暂缓矛盾激化局面，加速相关法律法规的修改以解决阶段性和局部问题，但要从根本上理顺公私关系，必须在法治的轨道上，重构政府的职能和治理机制。