王卓铭

　　 问题疫苗事件之后，全国的疫苗流通管理体系正处在进退两难的煎熬之中。

　　 5月中旬，河南省一些疫苗经营企业向省内多个部门申诉，河南今年年初公布的2010年度二类疫苗招标政策存在歧视。按照省的加价政策，如果各接种站经过疾控渠道采购疫苗，将获得更高的利润回馈。这一政策变相排挤了疫苗经营企业的生存空间。

　　 无独有偶，今年3月底，也就是疫苗事件曝光之后，湖北也适时推出了“2010年疫苗新政”，要求全省二类疫苗统一招标、统一采购、统一配送、统一管理，压缩各县市的自由裁量权。

　　 种种迹象表明，疫苗流通领域的市场化探索逐步被叫停，如何管控疫苗成为一个新的命题。

　　 一纸空文？

　　 今年6月1日，是国务院颁布的《疫苗流通和预防接种管理条例》（国务院令第434号）实施五周年的日子。一位疫苗生产企业负责人打趣地说：“怎么？你还想纪念一下吗？”

　　 的确，五周岁生日尚未到来，《条例》就面临名存实亡的危机，开始“纪念”并不过分。

　　 5年前，《条例》甫一公布之时，市场就给予了强烈期待。甚至有媒体盛赞称，我国疫苗市场由疾病预防控制中心系统控制的局面将彻底结束，疫苗流通渠道将产生巨大变革。

　　 《条例》里面第十五条的规定则明确规定“疫苗生产企业可以向疾病预防控制机构、接种单位、疫苗批发企业销售本企业生产的第二类疫苗。疫苗批发企业可以向疾病预防控制机构、接种单位、其他疫苗批发企业销售第二类疫苗”。

　　 允许药品批发企业经营二类疫苗，这条法规被认为吹响了结束疾控体系垄断疫苗流通的号角。

　　 上世纪80年代之前，如医疗体系一样，疾控体系也享受着旱涝保收式的生活。但随着国家对医疗系统投入的逐步减少，疾控防疫部门也不得不面向市场自筹资金。上述疫苗企业负责人介绍：“从那时候起，疾控体系的生存状态就是靠着二类疫苗，这是它们唯一的利润点。”

　　 二类疫苗是国家免疫计划外的疫苗，接种者需付费，因此各类防疫站都进行了大力的推广。尤其是随着人民生活改善后狗的饲养增加，狂犬疫苗更是成了当时以致现在的紧俏商品。同那个时代很多商品一样，市场上开始出现疫苗贩子。

　　 国药控股高级研究员干荣富告诉记者：“‘苗贩子’的说法由此而来。与药贩子不同，苗贩子的利润空间更大，因为疫苗价格中隐藏的灰色地带更多。”

　　 第一轮统购统销由此而生。2000年，广东省卫生厅就发文规定全省各地疫苗统一由省疾控中心向生产商采购，再逐级向市、区、县疾控系统供应，率先建立起高度集中的管理体制。

　　 2005年《条例》的颁布正是试图打破这种垄断，但实际的执行效果却令人惊讶。

　　 华兰生物北京办事处主任杨勇告诉记者：“疫苗流通是一个地区一个做法，至少在北京是没有流通企业参与的，我们所有产品都直接供给北京市疾控中心。”

　　 国药控股是2006年6月9日获得上海市药监局批复，获准经营二类疫苗的。作为国内最大最规范的流通企业，干荣富告诉记者：“国控参与疫苗流通很少，只是在去年中生集团并入国药集团之后，才开始了一些服务，但也仅限于从企业转送到疾控系统的过程。”

　　 江苏医药流通龙头南京医药也碰到这样的尴尬。2006年4月25日获得疫苗经营资格后，参与一直很少。南京医药副总经理蒋晓军表示：“接种站传统意义上是疾控系统的下游，外面企业能参与的空间很小。它们不让你做有什么办法？”

　　 上述疫苗企业负责人说到了一些内情：“医药流通企业通常跟药监系统关系密切，但疫苗是归疾控系统管理的，两机构同属卫生部门之下，地位相当。因此相互很难统一。”

　　 而生产企业为了不得罪疾控系统，往往也不会较真。上述负责人就说：“我们的产品从不通过代理商，都是交给疾控部门的，我们不会为了增加利润而和代理商合作。”

　　 至此，《条例》中市场放开的规定在大部分市场上实际已经成一纸空文。

　　 规范之名

　　 由此看来，河南省的做法颇具依据，只不过把现状挑明而已。

　　 多个省份回归集中体制，名义上以保障疫苗流通安全为由，但背后隐藏的却是不肯放弃的经济利益。

　　 干荣富表示：“历史上疾控系统在疫苗使用上的权力就很大，集中管理之后运输和储运全部由系统内进行，确实是规范了很多。”

　　 但是这种规范是以低效率和高成本来维持的。以当时的价格标准为例，疫苗销售价和出厂价之间普遍存在约40元的价差。2006年，国家药监局南方药物经济研究所曾有数据指出：零售价为155元的狂犬疫苗实际上20元就可拿到货；国产流感裂解疫苗，出厂价一般在25元左右，零售价为70多元。

　　 一位资深业内人士告诉记者：“事实上，苗贩子并未因当时集中管理消失，只是被疾控系统收编了。这都是心知肚明的，以至于后来国家发文引入市场的力量，也遭遇了阳奉阴违的结局。”

　　 仅从河南疫苗销售各环节加价率就能管中窥豹。豫发改价管2008年第756号文件明确列示：省级疾控中心以实际购进价为基础，按不超过6%的加价率供应下级；市疾控中心以实际购进价为基础，加价10%供给下级；县区疾控中心以购进价为基础加价15%供给接种单位。

　　 经历三级系统，二类疫苗的复合加价率高达34%，可以想见疾控环节的收益。

　　 上述疫苗企业负责人称：“最后实际零售价可能比出厂成本高出近10倍，当然中间加价多少是疾控的事情，我们赚自己的钱就可以了。”

　　 事实上，不仅仅是二类疫苗，国家计划内的一类疫苗同样充满了不规范运作。上述业内人士表示：“一类疫苗的问题主要是过度收储，早年的禽流感疫苗采购，你可以看得很清楚。”

　　 由于是国家买单，一类疫苗采购数量和金额一般由疾控部门决定，中间的加价环节更加隐蔽，运作空间更大。2003年SARS期间，“防SARS先防流感”的呼声之下，原本已经过了最佳接种时间、销售无望的流感疫苗枯木逢春，当年销售1200人份，超过2002两倍有余。当记者问及甲流疫苗的收储时，上述人士表示：“有些话就不好说了。”

　　 市场之失

　　 尽管计划体制有着种种弊病，但过度市场化带来的问题也是不容回避的。

　　 干荣富表示：“河南推出的新政策，可能是在发现问题之后的举措。”他认为，流通环节不规范是疫苗问题频发的主要原因。

　　 在各级疾控和接种部门都有选择权的情况下，和药品销售一样，部分疫苗企业开始公关各类接种单位。“一般是按照使用量给予回扣，当然谁回扣给得多就用谁的疫苗。”上述业内人士表示。

　　 使用环节的贿赂空间甚至延伸到了招标环节，含有回扣成本的疫苗价格高出普通疫苗，但更容易销售，劣币驱逐良币的现象开始出现。

　　 上述疫苗企业负责人认为：“疫苗流通走疾控环节虽然增加了成本，但是可以保障安全有效的使用。历史上疾控体系也是投入了大量财力建设起来的，不能就此抹杀疾控的贡献。如果国家加大疫苗领域补贴，相信谁也不希望看到过度市场化。”

　　 杨勇也表示疾控系统会让产品流通更有保证，“它们内部比较规范，而且在终端使用上更有裁量权。如北京，60岁以上的老人很多疫苗都能免费接种，这自然是企业希望看到的。”

　　 但是流通企业也不想放弃疫苗市场。干荣富透露：“国控未来肯定会争取更多的疫苗流通，我们本来就有很多药品要求全程冷链运输，由国药来运作，也会是非常规范的。”