继小岗村“包产到户”之后，瓦窑村率先实践的“长久不变”成为在农村改革上再次迈出的谨慎一步

　　李秀中

　　新砌的围墙已经在瓦窑村的山头竖立起来。加上对面冯家大山几年前建成的围墙，这些在几个山头蜿蜒的围墙，颇像是一道迷你版的长城。在围墙内，一个生态果蔬基地正在建设之中。

　　墙内外的差异远不仅于此。2009年11月，四川星慧集团与成都市双流县瓦窑村村民签订协议，流转1200亩承包地和林地，期限为40年。这一协议已经远远超过了土地承包法的规定，因为第二轮农村土地承包期限只有30年，到2028年截止。

　　“我们在进行农村土地承包经营权‘长久不变’的试点。”瓦窑村支书唐朝阳告诉记者。该村是成都农村产权制度改革的试点地区之一。

　　十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包经营关系要保持稳定并长久不变。” 继小岗村“包产到户”之后，瓦窑村率先实践的“长久不变”成为在农村改革上再次迈出的谨慎一步。

　　尽管有所突破，但成都“新土改”仍未能触碰农村土地改革的根本性难题——即集体土地所有权制度“私有化”或者“国有化”的选择。而任何一个选择项都将带来整个中国社会的深刻震动。

　　不完整的土地物权

　　2008年3月，瓦窑村作为试点，在成都市范围内率先开始进行农村产权制度改革，这项改革其中一项重要的内容就是对土地承包经营权进行确权、颁证。成都市的做法是希望通过向农民“还权赋能”，保障农民的土地权益，来再造农村经济的微观基础。

　　“当初按照土地承包法规定的30年来做的，但是确权之后，土地每年还是要调整。比如死了的人、嫁了人的地都要拿出来，而新增人口则要求增加分地。”瓦窑村支书记唐朝阳告诉记者。

　　一直追踪研究这项改革的成都市国土局政策法规处处长杨珍惠认为，虽然法律规定30年不变，但是从现实实践情况来看，农民的土地承包经营权经常被调整、极不稳定，不仅其物权没有得到充分体现，土地承包经营权利也未得到很好保护。

　　自家庭联产承包制实行以来，农村土地承包采取“包产到户”、“按户承包”的方式。承包期内发包人不得调整和收回承包地，原则是“增人不增地，减人不减地”。

　　但是，“很多地方每年都在调整土地，因为每年人口都有增减，土地是一个存量，而人口是一个变量。中国农村最愿意体现的是一种绝对的公平，因此调田改地经常发生。”成都社科院副院长陈家泽说。

　　杨珍惠介绍，成都市曾经对承包地的调整问题进行局部调查，其中每年调田、五年调田和随时可调的占55%。出现调田的原因主要是，一是农用地产出效益不好，调整引起的利益冲突不大；二是农民对承包法维护自身承包权的意识不强；三是农民习惯按人均分地。

　　然而，随着农业税取消、粮食直补政策的出现、农村土地承包经营权流转产生的土地收益增加，以及成都市创新耕地保护机制，每亩土地每年发放300元或者400元的耕地保护基金，由此形成的利益分配使得农村土地承包经营权调与不调的矛盾日益突出。

　　唐朝阳说，经常调整的结果就是，“第一大家在提高土地肥力上就没有那么热心；第二长久经济作物就不敢种；第三到瓦窑村投资的企业有点瞻前顾后，因为这些企业主要是一、三产业，投资周期长、回报低，按照他们的规划，要投资10多个亿，就要16年才能拿回成本，那就只剩下几年盈利。

　　“如果在已经确权颁证的基础上再进行调整，就会在根本上动摇或者摧毁农地确权的改革成果。这也直接地违背了物权法。确权颁证之后产权边界明晰是和不断进行的土地调整完全冲突的，前者受到物权法的保护，后者会从根本上动摇农民对家庭承包土地关系的预期。”陈家泽表示。

　　其实，在十七届三中全会之前，农村问题研究学者们就提出在农村集体土地所有制下，实行“永佃制”。中国社科院农村问题专家党国英更在其博客上发表《“永包制”：深化农村土地改革不宜拖延》。而有媒体报道，农业部课题组也提出，用土地永包制来解决土地规模经营难题。

　　在十七届三中全会之前，学者们猜测中央会将农村土地的承包期从现在的30年延长到70年。而最终形成的决议是“长久不变”。杨珍惠表示，如何落实十七届三中全会决议精神，切实保护农村土地承包经营权，就是一个亟待解决的问题。

　　固化权益、长久不变

　　2009年6月，瓦窑村的714户村民领到了新的农村土地承包经营权证。与以前不同的是，承包期限一栏由以前的30年变成了“长久不变”。

　　“十七届三中全会提出‘长久不变’，就有村上议事会的议员提出，能不能进行‘长久不变’试点，根据国家政策来固化老百姓权益。”唐朝阳说，经过成都农村产权制度改革深入推广之后，当地村民明显表现出对政策的敏感和对自身利益的保护。

　　试点率先在唐朝阳所在瓦窑村二组进行，“做的试点中的试点。”具体做法就是2008年土地确权时确认的时准，在时间点之内在册的本村农业人口，属于本村集体经济组织成员，以后新增人口不再确定为集体经济组织成员，也就不能获得土地承包经营权，只能继承。

　　事实上，在推进过程中也遇到困难。唐朝阳说，有个别家庭马上娶媳妇或者生儿子。对土地权益固化之后，这些新增人口就不再获得相关权利。“最后通过村民议事会形成一个妥协方案，在确定的时间节点以内，属于普通成员权，享有相关法律规定的土地财产权利，包括承包地、集体建设用地、林地等权利。2008年确权以后到2009年5月31日之间的新增人口定性为特殊成员，只能享受集体资产收益的分配权。”陈家泽说。

　　通过确定时间点来对成员权的确认，由此割断农村新增人口与农村承包土地的联系，最终形成“生不增、死不减”。“按照物权法相关规定，物权权益是可以继承。确权到农户了。家庭承包制就是以家庭为单位。我们一直没有偏离这个方向。”陈家泽说。

　　“长久不变”之后，瓦窑村大力推进传统农业的转型和规模化经营。由于地处成都市区最近的丘陵地区，当地政府将这里定位为旅游新城示范点。目前，瓦窑村传统农业已经得到很大转变，进入瓦窑村地界，就可以看到成片的玫瑰种植园。

　　“我们利用民间资本推进‘三个集中’，农户集中居住，方便进行配套水电气基础设施建设，生活条件得到改善；同时，老百姓也增加了收入，一方面有土地流转收益，另一方面就地打工有工资收益。”唐朝阳介绍。

　　2009年年底，在前几年投资的基础上，四川星慧集团投资的锦绣城二期又流转1200亩。准备建设集休闲旅游和生态农业于一体的乡村生活体验区。除了免费修建集中居住区之外，还给予租金，水田每亩1000斤大米/年，旱地每亩500斤/年，荒山荒坡每亩300斤/年。

　　唐朝阳说：“长久不变之后。他们也感受到这个政策的作用，土地承包时间长了，企业敢去投资。”目前，全村面积5500亩，承包地3019亩，目前已经有5个比较大的企业进入，全村土地流转只剩余1000多亩。

　　与此同时，瓦窑村也在摸索壮大集体经济组织，“我们现在采取土地入股的形式，注册成都兴隆瓦窑农业有限公司。由30户农户、村委会和几个自然人出资，前期注册12万，现在增资10万。主要搞市场效益比较好的产品。”唐朝阳说，“靠人不靠己，自己也要争取当老板。我们把散的田整理出来种一些特色的蔬菜。”

　　“‘长久不变’是家庭承包制在当今深化改革的逻辑结果，是社会主义市场经济体制在农村形成的必然趋势。社会主义市场经济体制就是要在微观基础上形成市场化取向，真正形成农户的激励机制。这已经被我们的改革所遗忘了，社会主义市场经济体制最难、最关键的就在农村。中国现代化进程最难的也在这里，农村的市场经济体制的形成是农业的现代化和农民的长效增收的坚实基础。”陈家泽说。

　　农村土地制度走向

　　2009年中国革命历史博物馆将瓦窑村一组村民按了手印的《瓦窑村一组关于土地承包经营权长久不变的户主大会的决议》进行收藏，而开启“包产到户”的安徽小岗村手印协议也收藏在这里。

　　“‘长久不变’很有现实意义，我们现在已经无法回避，这是更彻底的还权赋能。”成都市领导在一次该市农村产权改革联席会议上指出。而有专家表示，瓦窑村的“长久不变”的探索是继小岗村之后农村改革的又一重大事件。

　　然而，这一进入深水区的改革将遭遇根本性难题。“即便成都这次试点将集体经济组织成员固化，十几年或几十年后，农村终将出现集体土地承包经营权在户与户、人与人之间的差异。” 杨珍惠表示，“只要集体经济组织存在，集体经济组织成员的增减仍将涉及调整的问题，这是土地物权与集体经济组织成员权的冲突问题，是集体土地所有制带来的深层矛盾。”

　　其实，农村改革在家庭联产承包制实施以来鲜有作为，土地制度障碍就是其中的关键之一。由于农村土地属于集体所有，不是高度虚拟的国有，而是实实在在的集体成员所有，那么集体经济组织成员均有权获得土地承包经营权。虽然土地承包法和物权法均对土地承包权进行了保障，但是最终无法形成完整的物权权利。

　　杨珍惠表示，基于农村土地集体所有，集体经济组织成员才能拥有其权益的限制，农村土地承包权在转让、继承、抵押等方面面临着法律障碍，使得土地承包权不能在物权上得到充分体现，农民的土地财产权无法实现，土地资源无法转变为土地资产。

　　“在中国这样农业人口为主体的国家，怎么走出一条内生的农业现代化道路，就需要再创造出一个生产函数，让农民依托自己已经占有的财产，在权利交换过程中与金融机构产生对价，就能产生流动性，扩大生产可能性边界，不能产生对价就不是真正意义上法律认可的财产性收益。资本的形成是所有增长的发动机。”陈家泽说。

　　不过，即使成都的这项改革探索已经渐渐摸索出一些路径，杨珍惠仍然表示了担忧，她表示，要使农村土地承包经营权权益得到更充分更长久的保障，必须弱化所有权，改革所有权，即集体土地所有权制度面临着“私有化”或者“国有化”的选择。

　　其实，有专家就表示，农村土地集体所有制与以前的集体所有企业很相似。而经过多年的改革，现在基本上已经没有集体所有性质的企业。但是，无论农村土地“私有化”还是“国有化”改革，都将带来整个社会的深刻震动。因此，这需要巨大的政治勇气和改革智慧。

　　在党国英提出“永包制”之后，就有人炮轰这一观点，认为这是农村土地“私有化”倾向。当然，无论主张农村土地“国有化”还是“私有化”，他们都认为农村土地集体所有的性质已经成为农村改革发展的一大阻碍。

　　不过，陈家泽强调：“集体土地使用权的确权固化、长久不变，我们的所有权依然是集体所有，我们的改革是在既有的宪政框架下进行的，农村集体土地所有制没有发生任何改变，这是成都试验区改革的基本前提。成都的改革从来没有提过私有化，也没有设计过、没有实践过私有化，集体所有还是集体所有。”

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