房产税收调控“引而后发”

　　将从保有、交易两个环节同时调控房地产消费需求和投资需求

　　□ 本刊记者 王长勇 | 文

　　国务院4月中旬发出遏制房价过快上涨“号令”后，数日内，各路令箭齐发，收紧住房贷款、增加住宅土地供应、加强销售监管等政策密集出台，房地产市场遭遇政府空前的政策组合拳调控。

　　调控政策升级，但这还不是全部。“目前的市场反应，最多是一种心理压力造成的刺激，真正的重拳也许还在后面，尚有许多的未确定因素。”华远集团公司董事长任志强4月21日在财新网（www.caing.com）发表题为“这只是个开始”的博文，他认为，国务院10号文只是对任务的工作部置，中央各部委和地方政府的执行文件会陆续出台。

　　“市场一定会在一系列政策出台前采取观望的态度，等待第二只‘靴子’落地。”任志强说。

　　实际上，后续措施正陆续准备。国务院明确提出，“财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。”这一政策较以往调整交易环节税负、增减交易成本等措施更为全面明确、严格。

　　同时，国务院10号文强调，“税务部门要严格按照税法和有关政策规定，认真做好土地增值税的征收管理工作，对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查。”对房地产开发项目征收土地增值税是已有政策，国务院10号文只是强调要严格执行。

　　2005年以来政府对房地产市场的调控，税收政策始终首当其冲，扮演急先锋的角色。此次重拳出击，税收政策“引而后发”。

　　税收调控“劳而无功”

　　国务院要求制定“调节个人房产收益”的税收政策，延续了之前的调控脉络，从房产交易环节入手，通过税收政策分享房产收益、提高房产交易成本。按此思路，过去几年，政府动用的调控税种主要包括营业税、土地增值税、个人所得税、契税、印花税。政策取向是房价上涨过快期间提高税负，房地产低迷期间降低税负。自2005年至今，基本走过了提高税负稳定房价、降低税负应对危机、再次提高税负遏制房价过快上涨一个轮回。

　　金融危机后期的2009年底，财政部和国家税务总局对个人住房转让营业税政策作出调整，自2010年起，个人销售购买不足五年的非普通住房的，按照其销售收入征收营业税；个人销售购买五年以上的非普通住房或者购买不足五年的普通住房的，按照其销售收入减除购房价款以后的差额征收营业税；个人销售购买五年以上的普通住房的，免征营业税。

　　比照之前的调控路数，除了房地产交易环节营业税负担已先期提高，按国务院10号文“调节个人房产收益”的要求，个人销售住房重新开始征收土地增值税，以及个人销售、购买住房恢复征收印花税“如箭在弦”，在房价上涨过快地区的大户型房产提高契税税率也是可以预见的政策选择，而加强房产交易的个人所得税征收，更是“调节个人房产收益”的直接政策手段。

　　“但在房价上涨的氛围下，提高交易环节税负的政策，几乎没有起到作用。”对于近年来频密的房地产税收调控政策，财政部财政科学研究所副所长刘尚希如此评价。他说，在供应减少、税收增加的情况下，提高交易环节税负，实际是增加了购房者的负担，因为这种情况下税负很容易转嫁给购房人。

　　实践中的确如此。自2005年以来控制房地产价格上涨的税收调控，交易环节提高的税负，几乎全部转嫁给了买房人，房价上涨依然故我，政府的调控信誉也丧失殆尽。正是意识到了这一点，自2009年底起步，今年4月开始发力的本轮调控，除了先期调整了营业税政策，再没有让税收政策作为主力先期突进，而是首先启动提高首付、收紧信贷、增加土地供应、强化销售监管等政策组合拳进行调控，税收政策调控延后待发。

　　本刊记者采访财政部、国家税务总局相关部门，询问将如何落实国务院10号文，两部门官员均拒绝透露拟议计划。

　　基于此前交易环节税收政策调控的教训，虽然目前可以异常快速地动用多个税种进行调控，但政府现在已显得投鼠忌器。

　　保有环节征税提速

　　“要引导合理住房消费，只能在保有环节征税才能实现。”刘尚希认为，“引导住房合理消费”，此次没有说用这个抑制房价。按国务院的要求，财税部门要加快研究制定在房产保有环节的税收政策。

　　而目前，列在政府税改计划中，并在保有环节征收的税种就是物业税。今年，中国房地产模拟评税试点继续扩大范围，即所谓的物业税“空转”试点，由十个省份扩大到全国。即在全国范围内，每个省份选择一个城市，进行房地产模拟评税试点。国家税务总局官员称，试点范围仅针对经营性房产，不包括居民个人住宅。

　　那么，在国务院10号文出台后，开征物业税的进展是否会提速？自2003年以来，关于物业税开征的传闻不断，但传闻多来自地方政府层面，市场多将物业税评税“试点”，扩大化理解为物业税开征试点。实际上，按评估值征税，仅是物业税的计税依据而已。作为国务院主管税政的财政部、以及税收执行部门的国家税务总局，对近年来物业税改革进展如何，几乎未向社会和公众汇报任何信息，对于外界的传言和疑问也置之不理。

　　多位接近财税部门的专家称，虽然初期中央文件称“物业税”，但目前在财政部、国税总局等相关政府部门中，已悄然改用“房地产税”这一名称。事实上，自2008年底起，在财政部的工作文件中，已看不到“物业税”的说法。

　　据当年参与物业税研究的财政部官员透露，当时财政部税政司提交的建议，开征保有环节税的名称为“房地产税”，但考虑到当时的税种中有房产税和城市房地产税，新税种要整合相关税费，财政部在最后向中央提交的方案中，借用了香港的“物业税”名称，但内地计划开征的物业税，实质上和香港的物业税有很大的差异。

　　近年来，财税部门不再使用“物业税”的说法，不仅仅是改变名称这样简单。实际上，关于开征房地产保有环节税种的改革思路发生了变化。

　　“可以改造完善现有的房产税，作为未来中国房地产保有环节的税种。”多位接近财政部的专家提出这样的建议。据悉，对这一思路也越来越被财政部官员接受。

　　中国于1986年开征房产税，在城市、县城、建制镇和工矿区征收。房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。房产税的税率，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。房产税设置了免税条款，对“个人所有非营业用的房产”免税。

　　因此，只要修改房产税免税条款，房产税就直接覆盖到个人房产保有环节。再将按余值征税改为按评估值征税，就可以实现税收和价格上涨挂钩。

　　正是这样的关系，近几年虽然不再提及物业税，但房地产评税试点依然按计划进行，因为作为计税依据，按评估值征税可直接用做房产税。

　　一位参与评税试点工作的专家表示，即便短期不开征新税种，按房地产评估值征税，可直接用于房产税的征收。因此，加快房地产模拟评税试点进度有现实意义。

　　据本刊记者了解，一些先行试点的地区，已开始在部分区域进行模拟评税的测试，即采集参数、分析数据，依据评税软件进行模拟评税。安徽省马鞍山市地税局一位工作人员介绍，基层税务部门需对评税软件进行本地化操作。前期测试是由税务部门来评估，“未来的评估机关，可能还是依靠税务机关。”

　　尽管财税部门针对房地产开征新税的准备始终未有间断，“但开征新税没有时间表。”财政部、国家税务总局相关部门官员对本刊记者表示。

　　2010年初，国家税务总局原副局长许善达负责课题组完成报告——“中国‘十二五’税制改革若干问题研究”建议：将现行的若干种房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费整合为新的房地产税。

　　完善房地产税的主要措施可以考虑：将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和某些合理的房地产方面的行政性收费，合并为统一的房地产税；将征税范围扩大到个人住宅和农村地区，并按照房地产的评估值征收，同时通过规定免税项目和免征额的方法，将低收入阶层排除在征税范围以外；税率根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，由各地在规定的幅度以内掌握。

　　重庆方案

　　近年来，和中央政府部门处于试点和研究探索阶段不同，地方政府要求开征房地产保有环节税的呼声不断。最新的实践，是重庆市在现行房产税的框架下，提出对高端房产开征特别房产税。

　　4月20日，重庆市政府官方网站刊登了重庆市市长黄奇帆接受媒体专访的全文，黄奇帆披露了重庆市设计的“特别房产税的政策设计方案”，并称由重庆市与财政部税政司共商。

　　重庆市的这一方案包括征税对象、计税办法和税率，并就征收对象按住宅面积和住宅价格设计了两个方案：凡城市独栋住房（别墅)或住房建筑面积超过200平方米，且评估价值达到上年主城区商品住房平均售价3倍以上住房的产权人；或者住房评估价值达到上年主城区商品住房市场平均售价3倍以上住房的产权人。此外，计税办法拟按评估价值的70%至80%计算。同时，计税时扣除120平方米基本住房建筑面积。税率拟采取分档累进税率。比如，独栋住房建筑面积在300平方米以下的，税率为1%；300平方米至500平方米的，税率为1.5%；500平方米以上的，税率为2%。

　　重庆市的方案，实质是在现行房产税的框架下，将其进行改造而来。首先是将征税对象扩展到个人非经营性房产，然后将按余值征税改为按评估值征税，同时设置了扣除和免征额。

　　对于重庆市的申请和方案，财政部税政司官员拒绝透露其态度。国家税务总局相关部门官员称，“没有听说重庆市向国家税务总局提出方案。”重庆市是否开征“特别房产税”，国务院可以作出决定，无须向国家税务部门申请。

　　对于重庆市政府开征“特别房产税”如何实现，全国人大常委会法制工作委员会官员对本刊记者表示，地方政府目前没有税收立法权，要是开征新税、或者修改税法，需要国务院出台或修订相应法律，“关于财税立法，全国人大常委会给了国务院授权。”

　　刘尚希解释说，如果重庆市要开征特别房产税，就需要修订现行房产税条例，缩小免税范围，将征税对象扩展到个人非经营性房产，但国务院修订房产税后，就应该在全国执行。“这和增值税转型试点不同，增值税转型试点是税收优惠的概念。”

　　修订房产税后在全国征收，目前税务部门不一定掌握全部房产信息，而且按评估值征税，相应的准备也没有完全做好。但如果重庆市率先开始征收特别房产税，对房价上涨较高的北京、上海、深圳等城市就会造成很大压力。

　　但重庆市的想法，和目前国务院要求的“财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费税收政策”一致。如果实现这一目标只能通过征收保有环节税收，在物业税难以短期出台的情况下，改造现行的房产税也不失为一个捷径。

　　国务院发展研究中心研究员倪红日认为，物业税的思路也是沿用了“费改税”的思路，就是取消部分不合理收费，将具有税的性质的收费改为税，并将重复的税种合并，重新整合推出一个新税种。过去曾经计划开征燃油税，也是按这样的思路，但研究讨论很多年都没有推出，最后在消费税的框架内解决了。因此，对房地产保有环节征税，也可以借鉴成品油税、费、价改革的经验，对现行房产税进行改造。

　　目前，与国务院10号文要求“加快研究制定引导个人合理住房消费的税收政策”相呼应，地方政府“开征特别房产税”的要求也正异常迫切。

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