编者按

　　煤矿安全历来是全社会关注的焦点，希望这个话题能早日从人们的视听中淡去，不再折磨人们的神经。希望矿工能在珍视生命的文化中、在安全的生产环境中工作。希望煤矿安全的相关法律能够从“纸面”落实到“作业面”。本版介绍了世界产煤大国煤炭安全管理的现状，希望能给我国煤矿安全生产以借鉴。

　　美国： 法律强化 日趋完善

　　美国是世界第二大煤炭生产国，也是煤炭净出口国。美国能源信息署公布的数据显示，2009年美国全年产煤量为9.73亿吨，国内煤炭库存量达到了2.166亿吨的历史高位。

　　尽管4月5日发生在西弗吉尼亚州的煤矿爆炸事故最终致使29名矿工遇难，成为近40年来最为严重的矿难，但却掩盖不了美国煤矿生产日益安全的事实。4月1日，就在西弗吉尼亚州悲剧发生前不久，美国矿山安全和健康管理局（MSHA）刚刚公布，美国2009年煤矿事故遇难工人数降至历史新低的18人，百万吨死亡率为0.018。

　　一部煤炭安全生产法的诞生总是以成百上千名矿工的生命为代价的。早在1907年，美国总统罗斯福就提议成立美国矿业局（USBM），但美国国会却一直未采取行动。直到1907-1909年3年期间，美国连续发生4起重大矿难，死亡人数超过1000人，国会才开始高度重视美国的煤矿安全生产，在内政部下成立了美国矿业局，主要职责是提供煤矿生产爆破物安全标准、研发防止井工煤矿内瓦斯爆炸和粉尘爆炸的技术，以及矿难发生后的事故救援和矿工逃生手段等。1917年对美国矿业局来说是有里程碑意义的一年。这一年，在奥克兰的匹兹堡成立了中心实验站，对各种矿井内的突发状况进行模拟，以找到解决办法。

　　1968年西弗吉尼亚州矿难，78人死亡，直接导致国会在第二年通过《1969联邦煤矿健康与安全法》，又称《煤炭法案》，成立矿业法规执行和安全管理局，后更名为美国矿山安全和健康管理局，直属劳工部。从此，美国人开始“动真格的了”，制定了强制性的安全生产标准，并呼吁拓展健康和安全研究。美国矿业局又被赋予了新的职责：对不断普及的机械化采矿带来的矿工安全、健康等问题进行研究。

　　1970年，260名矿工遇难。1977年，议会通过《联邦矿业安全与健康修订案》，美国的第一部综合性矿业生产法律从此诞生。

　　2006年，又是西弗吉尼亚，萨戈矿难，12人遇难，之后颁布了《矿工法案》。在法案的规定下，职业安全与研究所（NIOSH）负责推进美国矿业安全生产，在控制爆炸、改善地下避难室等生存必须设施、改进被困矿工与地面救援人员沟通设备等方面做了大量努力。萨戈矿难后，矿工的需求成了整个国家的优先考虑因素。例如，在预防职业病方面，职业安全与研究所、矿山安全和健康管理局与其他伙伴合作，努力减少煤炭矿工肺尘症（又称“黑肺”）的发生机率。

　　4月12日，西弗吉尼亚州矿难过后不久，矿山安全和健康管理局就连续颁布了《高压连续采矿机械最终法规》和《煤矿粉尘采样设备最终法规》。

　　俄罗斯： 煤矿私有 管理国有

　　俄罗斯是世界第五大煤炭生产国，2008年产量超过2.47亿吨，约为中国产量的1/11，美国的1/4，印度的1/2。俄罗斯煤炭工业安全状况较好，百万吨死亡率在0.5左右。

　　俄罗斯煤炭工业正在经历私有化进程。1996-2001年间，俄罗斯一直同世界银行合作，试图重组它的煤炭行业。2004年以来，俄大部分煤矿转型为私有，煤矿国家垄断被打破。根据美国能源信息署数据，俄罗斯过去几年里80%的煤炭产量来自私有矿。上世纪90年代中期，俄罗斯整个国家生产力下降，对煤炭的需求减少。俄联邦政府对煤炭行业的管理松懈落后。煤矿工人的工资被拖欠，政府对改善设备和矿工劳动条件的拨款更是不断缩水。其直接结果是，各煤矿为追求利润，盲目扩大煤炭开采量，而不重视采矿设备和技术的更新，也不加强对采矿人员的技术培训，采矿中违章操作的情况较多，煤矿安全出现巨大事故隐患。而相关的安全检查机构却放松了对采矿企业的安全监督，导致煤矿频繁发生生产安全事故。

　　在煤矿的所有权易主、企业逐利过程中往往漠视安全生产的情况下，俄罗斯政府认识到了建立和完善矿山安全生产监管体系的必要性。在组织机构上，俄罗斯政府改组了联邦和矿山监督局，赋予它在安全管理方面更大的权力。俄政府还用法律给煤矿主上了“紧箍咒”，保证国家对各种所有制的煤矿安全生产的监督。对危险性高的生产企业实行单独注册，煤矿只有获得安全许可证才能进行生产。对违规者加大处罚力度，一般罚款为1.39万卢布（约合450美元）至13.95万卢布（约合4500美元），情节严重者追究刑事责任。开采条件差、事故隐患多的煤矿，难逃关闭或停产整顿的命运。俄罗斯政府把大量资金投入到改善煤矿的工作条件、事故善后处理、开展相关科研和购置各种防灾救灾设备中来。

　　俄罗斯煤矿的瓦斯含量丰富，俄现有井工矿中78%左右为高瓦斯矿，防治瓦斯爆炸是俄罗斯煤炭安全工作的重点。为了减少矿井中瓦斯的含量，俄采用了全新的方法，对没有常设性煤层消毒装置的煤矿，则采用行政手段禁止其进行煤炭开采活动。从另一方面讲，瓦斯是清洁能源，俄政府不断采取措施，刺激煤矿企业将瓦斯分离出来并加以回收利用，还不断吸引外资投入到俄瓦斯开发中来。俄矿工协会认为，只有采取这些措施，才能降低导致大量人员伤亡的煤矿中瓦斯爆炸数量。

　　再好的政策，再严格的管理，也离不开矿工素质的提高。许多事故的发生都和无知有关。俄罗斯加强了对煤矿职工的安全培训。值得注意的是，俄罗斯矿工在政治上很活跃。俄罗斯煤矿私有化过程中，大量“被下岗”的矿工不断努力，把多种存在于“纸面”的权利变成自己“口袋”里的实惠。

　　经过这些努力，俄罗斯的煤矿安全生产状况明显转好。纵观俄罗斯煤矿安全生产的过程，可以看出，只要真正做到以人为本，尊重科学，严格管理，困扰煤炭生产的伤亡事故难题是可以解决的。

　　印度是世界第三大产煤国。由于有了持续的投资方案，以及加强了对现代技术的应用，印度的煤炭产量已经从上世纪70年代初的7000万吨增加到了2007年的4.78亿吨、2008年的4.9亿吨。

　　煤炭是印度的主要能源，超过了该国能源总需求的一半。在印度，70%的煤炭用于发电，其余部分供重工业和日常生活使用。印度的煤炭需求主要由国内供应。

　　1973年煤矿实行国有化后，印度煤炭产量迅速增长，1975年煤炭产量突破亿吨大关，安全状况也大为好转。1981年煤矿事故死亡184人，百万吨死亡率降至1.45。值得注意的是，继1994年煤矿事故死亡241人以后，印度煤矿事故死亡人数逐年下降，2001年到2003年千人死亡率平均为0.27。2007年印度煤矿事故死亡69人。

　　印度现在生产的煤炭主要来自露天煤矿，露天煤矿差不多占到了总产量的81%。目前一系列年产量超过1000万吨的大型露天煤矿都处于正常运营之中。地下开采项目占到了全国总产量的19%。大部分煤炭资源的地质构造比较简单，现采的煤层多为厚煤层，且赋存较浅，适宜露天开采，如贾里亚矿区的露天矿开采深度一般在60-160米。

　　印度的另外一个优势是国有煤矿企业所占比重大。印度煤炭公司（Coal India Ltd.）是印度最大的国有煤炭公司，其产量占全国煤炭总产量近90%。在印度，88%的煤炭是由印度煤炭公司的不同子公司生产的，该公司所拥有的煤矿大约为390个。

　　尽管国家控制着煤炭资源，印度正努力向私人投资者开放煤炭经营。目前，私营企业只有在一种情况下才被允许进行煤矿开采，那就是他们的目的在于向特定行业，如电站、工业提供燃料。顶板冒落、运输及机械设备事故是造成印度煤矿死亡事故的主要原因，占死亡事故次数的53.1%。

　　印度还具有系统、严格的安全培训及监管制度。1966年，印度专门制定了《矿山职工培训条例》。条例规定，新矿工和在职矿工必须经过矿山安全技术培训。根据这一规定，矿山安全监察总局要求各煤矿公司建立健全矿山安全培训中心。新矿工下井采煤前必须在培训中心接受为期24天的安全培训。培训内容主要有安全注意事项、开采方法、输送机和矿车的操作、顶板支护以及通风照明等。与此同时还开设炸药使用、爆破和瓦斯检测等技术培训。培训中心还要为技术工人和在职非技术人员开设安全技术培训课程。技术工人的培训期为18天，在职非技术工人培训期12天。安全理论和实际作业培训时间各占一半。矿工每5年接受一次安全技术进修培训。

　　同时，印度还有健全的矿山安全监管机构，成立了印度矿山安全管理总局。矿山安全管理总局是印度矿山安全监察的最高权力机关。在促进矿山安全生产方面，矿山安全管理总局主要是通过加大矿工安全生产教育和培训力度，采取聘用矿工监察员、设立矿山安全委员会和用“第三方检查”等方式促使矿工积极参与矿山安全管理。同时，由于工会的存在，可以在关键时采取各种手段包括罢工等维护工人权益。全印度有大约100万煤矿工人，其中大部分都参与各种相关的工会组织。

　　同时，为了打破公共部门对煤炭行业的垄断，印度政府正在寻求制定新的法律。让私营部门参与采煤、洗煤、销售等各种业务。

　　印度： 国有矿多 法规健全

　　澳大利亚是世界第四产煤大国，最大的煤炭出口国，同时澳大利亚在煤矿安全管理方面处于领先地位。据统计，澳大利亚全国矿山从业人员多达10万，但事故率却很低。2000-2001年间，产煤大州新南威尔士州煤矿每百万吨死亡率为0．014左右。

　　这样低的死亡率也不是“天生的”。 资料显示，澳大利亚曾频发严重矿业事故，从1875年到2002年，澳大利亚共发生了2000多起严重的矿山生产事故，伤亡人数过万。

　　澳大利亚1984年颁布了《职业安全卫生法》，1994年联邦政府又参照该法制定了《矿井安全健康法》并每5年修订一次。在联邦政府颁布的法律基础上，联邦各州也根据各自的实际情况制定相关法规。州政府在执行联邦法律的同时，对本州内的矿业公司在政策、安全管理上有着绝对的发言权。例如，新南威尔士州先后颁布了《煤矿管理法》、《煤矿监督员资格管理条例》等法律法规。

　　澳大利亚煤矿事故的成本非常高，经认定为责任事故后，矿井不但要承担高额的罚款，发生事故的煤矿、所属矿业公司、经营者及其委托的管理人员都会被追究刑事责任或行政责任。在新南威尔士州，煤矿一旦发生事故造成人员伤亡，业主将被处以100万澳元（1澳元约合6.31人民币）以上的罚款。情况严重的，矿井还会被勒令停产并关闭矿井。而按另一个矿业大州西澳大利亚州的有关法律，雇员有义务保证自己工作状态下的健康，如果不按规定对自己采取保护措施，或者发现潜在的险情不报告，就算违法。如果发现任何管理人员在决策中把赢利放在安全之上，就立即将其逐出管理层。也就是说，一旦不履行安全责任，管理人员一辈子就别想再吃这碗饭了，甚至会锒铛入狱。高惩罚力度就如一把利剑，时刻悬在管理人员的职业生涯中，一旦出事，前途夭折。

　　澳大利亚昆士兰大学矿业安全和健康中心主任吉姆·乔伊告诉《中国能源报》记者，澳大利亚联邦政府制定的煤矿安全法律和规范都是煤矿安全的最低标准，各个矿业公司都要推出自己的安全标准。矿山管理人员严格执行这些标准。在澳大利亚的“煤老板”和管理者眼中，最值钱的是生命，法律法规自然不再是摆设。

　　澳大利亚： 惩戒严厉 安全先行

　　地处非洲大陆南端的南非煤炭资源丰富，储量排世界第五位。在上世纪50-80年代初，南非煤矿事故还很频繁，每年煤矿事故死亡人数都在千人以上。1974年，该国某煤矿发生瓦斯事故，一次死亡424人之众。南非煤炭安全可谓病入膏肓。

　　1987年南非当局在全世界范围内招标寻求技术解决方案，组织专家给煤矿“诊病”。最后，南非将军事上的防爆技术应用到煤矿瓦斯防治上。此后，南非政府对症下药，加强了对煤炭安全管理立法的力度，让煤炭安全有法可依。南非在1996年通过了《矿山健康与安全法》，并于2002年通过了《矿山与石油资源开发法》。在科研层面上，南非建立了煤矿瓦斯治理实验室，加大对瓦斯的研究和监控力度。国家制定各类煤矿井下爆炸和危险事件的模拟实验，让相关人员现场感受到爆炸的威力，并“近距离”接触死亡。

　　南非煤矿安全生产管理实行企业负责制，煤矿安全的主体是煤矿企业本身。国家矿产能源部代表国家监管，由国家、企业、从业人员代表组成三方委员会负责监督。此外，政府还加大了对煤矿的资金投入，大幅提高煤矿开采的机械化程度。

　　提高对矿难死亡人员的补偿标准，也是南非矿难次数减少的重要原因。矿主们清楚地意识到，矿工生命的陨落不是赔几个钱就能了事的，是他们“赔不起的”。南非煤矿事故的补偿标准约合45万元人民币。

　　南非清楚地明白，煤矿事故大多是因为人为的疏忽和多种原因的巧合造成的。所以，该国在煤矿安全中以人为本，注重全员教育和培训，尤其是新员工的安全教育和培训。南非政府强制要求煤矿工人必须在教育部认可的培训机构接受培训，取得合格证方可入井作业。外来参观人员也要接受培训，培训结束后要通过书面考试才允许下井。南非对矿工健康关怀也很细致。一位曾经去过南非考察的官员告诉《中国能源报》记者，在南非的矿区看不到强调安全的标语，更多的是有关健康和防治职业病的宣传。

　　经过“精心调养”南非煤矿事故得到有效控制，死亡人数大幅下降，百万吨死亡率进入先进国家水平。特别是煤矿的瓦斯事故得到有效控制，安全水准已达到美国、澳大利亚、加拿大等发达矿业大国的程度。与过去每年煤矿事故死亡成百上千人相比，2005年南非煤矿事故死亡仅15人。如今南非底气十足地宣布，到2013年煤矿事故百万吨死亡率控制在0.003人以内，力争零伤害。

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