■“城市垃圾危机”观察（三）■周宏春

　　各国垃圾处理和回收利用的主体和运作方式不同。

　　德国的ＤＳＤ是负责包装废弃物回收的非营利性中介组织，1993年与各州的环境部长签署协议，并接受环境部长的监督。ＤＳＤ在要回收的包装废物上打上“绿点”标记，交给包装废物利用企业进行处理或循环利用。ＤＳＤ机构的宗旨是避免和减少包装废弃物，并体现在绿点标志的注册收费上。ＤＳＤ的营利部分作为次年的返还或收费抵免。参股企业并不获得任何利润。

　　法国的Ｅｃｏ－Ｅｍｂａｌｌａｇｅｓ是一个私营企业，其资本构成为：包装物品使用商占70％、销售商占10％、生产商占20％。该公司通过向股东授权使用“绿点”筹集资金，用于支持包装废弃物的收集和分类利用，体现了“使用者付费”原则。该公司原来重视包装物焚烧回收热量，与市政当局包装废物分类收集的目标矛盾，1998年后修订了公司宗旨和资助对象，尽管仍以焚烧热利用为主要支持对象，但也将城市垃圾（不仅仅是包装废物）回收和堆肥纳入了资助范畴。

　　巴西则将分散的拾荒者组织起来成立“拾荒者合作社”。政府要求居民把垃圾分成干的和湿的两类。倾倒湿垃圾按照重量交费，干垃圾免费；湿垃圾由政府部门负责堆肥或填埋处理，干垃圾由“合作社”分类收集。政府在税收、贷款、场地等方面给予扶持而不是提供高额补贴，并提供培训服务、压缩打包机和分拣工具等专业设备。政府负责监管，但监管成本显著降低了。

　　垃圾处理方法因地而异。堆肥、填埋和焚烧仍是境外垃圾处理的主要方法。欧洲环境局及其“资源和废弃物管理”专题研究中心开展了一项关于“欧盟25国城市垃圾处置政策和发展前景”的调查。结果显示，2004年填埋约占城市垃圾总量的45％，焚烧占18％。2007年欧盟42％的城市垃圾采用填埋方式，20％的城市进行了垃圾的循环利用，17％的城市垃圾进行了堆肥处理。

　　日本的垃圾处理走完了从填埋到焚烧的全过程。20世纪70年代中期，焚烧和填埋处理各约占50％，到20世纪末期以焚烧为主。日本垃圾处理方式与城市人口、面积及城市所在地自然条件密切相关。在土地资源紧张，人口密度高的大城市，垃圾以焚烧为主。日本垃圾焚烧厂的选址原则，一是远离居民区？在按烟囱高度算出烟尘飘落最大距离的两倍之外？，一是运输成本。

　　澳门的垃圾处理早期主要是堆填。20世纪80年代中期，澳门聘请专业公司对垃圾处理方式进行了全面的技术经济分析研究，确立了以焚烧为主、堆填为辅的技术路线图。1992年焚化厂建成并投入使用，垃圾焚烧尾气中的污染物均符合欧盟的最新排放标准；剩余灰渣经固化运往专门的场区填埋，既实现了垃圾的资源化利用，也节约了大量土地。

　　无论如何，没有资金解决不了城市垃圾处理和回收利用问题。换句话说，收费是垃圾处理的必要条件。境外的垃圾收费方式主要包括：①按量收费──按垃圾容器容量收费或按垃圾重量收费；②定额收费──按户或按人头收取一定的垃圾处置费；③超量收费──定量以下免费或收很少的费，超量以后按量收费或收较多的费。收费的多少各国不同，如英国在地方政府付给垃圾处理企业35英镑／吨的垃圾处理费中，包含了中央政府收取的15英镑／吨垃圾填埋税。

　　国外的垃圾处理以法律为依据，而法律又是不断修订完善的。

　　德国、日本在垃圾处理的立法上脉络清晰，废物管理从垃圾清扫起步，逐步延伸到包装废弃物、餐饮废弃物、报废汽车、建筑废弃物等的回收利用。从20世纪50年代起，德国开始了利用垃圾和污泥制造有机肥的探索。1972年颁布《废弃物处理法》，要求关闭管理不善的垃圾场，由垃圾中心处理站进行焚烧和填埋活动，确定了垃圾无害化处置和允许私营企业进入垃圾处理行业等原则，并由所在县和市政当局负责。日本1970年颁布《废弃物处理与清扫法》，其后12次修订，还增加了《容器包装物分类收集和再商品化法》（后又5次修订）、《特定家庭用机器再商品化法》（1998年颁布，1999年和2000年修订）、《促进食品可循环资源再生利用法》（2000年颁布）、《关于建筑工程材料再资源化法》等，构成了日本循环型社会建设的法律体系。从一定意义上说，国外的循环经济主要是废物回收利用。

　　境外垃圾处理的方法、理念和运作，给我们的启示是：一是城市垃圾处理从填埋做起，填埋场所由近而远。二是受土地制约的城市最终必定要焚烧，目的是减少垃圾填埋占地，但要尽可能减少对居民的不利影响（有些垃圾焚烧设施建在政府机构附近，表明二恶英对人的影响是可以控制的），又要避免长途运输增加成本。因此，因地制宜是城市垃圾处理选址的一个原则。三是垃圾中有用物质的增多为分类提出了要求。分类的目的首先是减少垃圾焚烧量，境外垃圾处理的费用本着“取之于民用之于民”的原则，既可以从收费中平衡，也可以从其他税收中支付，以不过度增加居民负担为限度。四是垃圾处理必须依法，而法律法规的制定和实施过程就是管理者与居民对话互动的过程。或者说，只有公众充分参与，广泛征求相关群体的意见，才能做到“求大同存小异”。此外，一个城市或社区的垃圾处理方案，必须在充分研究的基础上制定规划，规划出台后使利益相关方充分了解。上述做法和经验，需要结合当地实际加以借鉴。

　　（作者系国务院发展研究中心社会发展部研究员）

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