记者从央行和中国社科院的联合调研团队获悉，经过几次摸底调研后，决策层对地方融资平台的态度逐步明晰，那些运作比较规范的地方融资平台，将会继续得到政策支持，调研下来，天津模式比较受认可。

　　从“城投公司”到“特定目的公司”

　　一个新的称谓，正在替代目前的“城投公司”。

　　记者从天津市发改委了解到，当地监管机构正在用“特定目的公司”取代城投公司的提法。根据其对投融资平台的新定义，“特定目的公司”是指以政府出资和资源为基础，以市场化方式运作，承担城乡和经济功能区基础设施开发建设任务的公司。

　　这一概念的涵盖面，除包括现有的城市投资公司、以及各经济功能区基础设施建设开发公司之外，还包括土地整理公司(中心)和其他各类由政府出资的建设开发公司。

　　根据天津市银监局的统计，去年末天津地区共有融资平台221家，6月末的贷款余额约3800亿元。

　　地方政府希望，通过对现有融资平台的全新阐释与全面整合，最终实现各区县只设定一家土地整理公司、一家城投公司。

　　2004年方才起步的天津融资平台，似乎更多学习了重庆模式。目前除了市级“八大投”之外，重庆市下面每个区县仅有1-2家投资平台。

　　“这个概念的提出，是希望政府出资的各类投资公司在整合的过程中，加大对经营性项目的转化，并建立规范的信用评级制度和贷款评估制度。”天津市发改委财金处的一名官员对记者表示。

　　为了促进对“特定目的公司”的管理，天津市政府、市发改委、市金融办和市财政局最近均密集出台了一系列新规定。

　　根据运作项目的不同，“特定目的公司”分为非经营性、准经营性和经营性三类。

　　非经营性项目，是指项目本身没有经营性收入，但纳入市年度建设投资计划的基础设施项目，主要包括城市路桥、河道改造、环境治理和绿化等项目。

　　准经营性项目，则指具有较强公益性、同时具有一定可经营成分，但自身收入难以平衡投入的项目，主要包括地铁、城市综合开发等项目。

　　而经营性项目，是指企业根据自身可持续发展和市场的需要自行组织经营的与城市基础设施相关的项目，如高速公路等。

　　“区别非经营性项目和准经营性项目、经营性项目，主要是规范资金筹集来源，从而分类构建风险管控系统。”据该市发改委的上述人士说，非经营性项目的建设资金来源于财政拨款，准经营性项目资金则由建设交通部门和财政局配合安排，而经营性项目则由特定目的公司自行筹措。

　　根据由发改委下发的《天津市特定目的公司投资项目管理暂行办法》规定，特定项目公司项目投资计划要遵循“借用管还”的原则，量入为出。

　　“今后无明确现金流收益保障的纯公益性项目，如城市美化或环保，将很难通过经营性投融资平台进行贷款融资。”上述人士表示，今后的项目投资计划，将会首先强调第一还款来源。

　　一位近期赴天津调研投融资平台的研究人士认为，当地监管机构提出“特定目的公司”的概念和分类，是意图与当下各地的“混合型政府融资平台”加以区分。

　　“目前各地城投公司所经营的项目，很多是难以有明确现金流收益的公益性项目。”这位人士表示，天津意图从项目的盈利性质进行分类，从而分别确定资金来源和运作方式。

　　记者了解到，该市政府希望通过加大“特定目的公司”向经营性项目的转化，引入更多的社会资金。不过从目前的市场反应来看，由于经营性特定目的公司的项目大多产生现金流的速率较慢、回报周期较长，因此社会资金的参与热情还比较低。

　　分类处置

　　鉴于地方融资平台可能带来的财政风险和系统性金融风险，最近银监会和财政部再度发文，进一步完善对政府融资平台的监控措施。

　　银监会内部发文要求，对政府融资平台贷款要实行分类处置：对于具有稳定重组现金流和第一还款来源、经济可持续、抵(质)押品完备且手续齐全的第一类项目，可按商业化原则继续支持。

　　对于缺乏第一还款来源、现金流不足的第二类项目，应落实第二还款来源，确保还款有保障；而针对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，要采取多种措施尽早收回。

　　而根据4月6日财政部下发的《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见》，继财政担保被叫停、地方人大出具的担保函也被宣告无效之后，地方政策性担保公司又成为中央部委新的监控对象。

　　随着紧缩政策的步步下达，长期依靠债务融资工具的地方政府感受到了压力。

　　一位地方发改委的人士告诉记者，目前对于地方政府和项目公司来说，最头疼的事情是如何找到接续资金，而不至于使地方融资平台的资金链面临断裂的危险，否则将导致地方项目出现“断尾”工程。

　　“大多数基础设施项目都使用长期债务融资工具。”中国社科院金融所高级研究员安国俊表示，“一般而言，顺畅的融资渠道保障，以及持续的地方财政支持，是地方融资平台运营的两个基础。”

　　国家发改委财金司司长徐林此前亦在公开发表的一篇文章中表示，要避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。

　　徐林认为，地方投融资平台的债务风险需要警惕，但要注意防止“矫枉过正”。“如果地方投融资平台正常运营的资金链断裂，将导致潜在风险的显性化。”

　　不过，国家发改委亦强调，在防止政策调整“矫枉过正”的同时，地方融资平台必须自行想办法解决债务风险和财政担保问题，否则，调控潮必将源源不断。

　　“就全国而言，现在的问题主要是县级融资平台膨胀得太快。”安国俊表示，县级融资平台及其担保方(地方政府)的长期还款能力非常值得担忧。考虑到本来就说不清道不明的基层政府隐形债务，使得相关监管方的担忧更为加深。

　　地方融资平台的还款能力和当地的财政实力息息相关。记者采访的财政领域专家普遍认为，地方投融资平台在经济相对发达的沿海或主要城市尚有一定的设立基础，但财政情况普遍欠佳的县区基层政府则会集聚起高度风险。

　　前述地方发改委官员表示，相对来说，发达地区的经济和财政增长能力较强、负债水平相对较低，适当的政府信用支持不会导致实质性风险；而一些地方通过投融资平台实施基础设施项目，带动周边土地增值，使项目公司具有较好的偿债前景。

　　“在各方关注地方融资平台风险、加大防控的情况下，天津和重庆等地正在寻找一种机制，使得平台债务偿付和政府财政能隔离开来，设立一道政府和企业之间的债务风险防火墙。”中国社科院中国经济评价中心主任刘煜辉表示。

　　不过，天津或重庆的风险管控和筹资多元化模式，能否得到推广，尚存疑问。

　　“这两座直辖市的要素市场发育、融资平台的行政层级、经济区位的优势，都是很多地区所不能比拟的。”刘煜辉认为。

　　地方融资平台格局求变

　　随着调控政策的下达和地方整合措施的实行，地方政府投融资平台的格局正在悄然发生变化。

　　记者从湖北省国资委了解到，继专注武汉城市圈项目投资的湖北省联合发展投资有限公司及鄂西生态文化旅游圈投资有限公司先后成立之后，该省还将加快组建三大国有投融资平台，分别为长江产业投资公司、湖北省能源投资公司和湖北省交通投资公司，以服务于湖北“两圈一带”的全面发展战略。

　　这与该省此前推出的12万亿投资重大项目库息息相关。与此同时，记者得知，一些得不到有效筹资来源、融资规模受限的低层级融资平台将面临退出或被处置。

　　“尽管能否全面推广尚存疑问，但天津将融资平台进行分类监管的原则完全可以适用于其他地方。”刘煜辉表示，就是要使偿付本身和财政能够区隔开来，如此就是一个正常的企业独立市场主体的融资行为。

　　目前地方融资平台的主要风险，正是由于政府为筹集资金而发起不少用于非经营性、准经营性项目，这些项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。

　　记者获得的一份由银信联作出的《2010年地方政府融资平台调研报告》表明，未来两年，新增的地方融资平台贷款主要包括“老项目后续融资”和“新项目融资”两部分。

　　老项目后续融资主要是指地方融资平台贷款多为中长期的基建类贷款，其建设周期通常长达2-3年，因此在随后两年有进一步的融资需求；根据其测算，未来两年的新老项目贷款占比国有商业银行为二八开，股份制银行三七开；平均而言，新老项目融资占比约为23∶77。

　　而中金公司的测算表明，融资平台贷款余额将在目前7.2万亿的基础上进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。之后逐步回落，2014年为4.9万亿，接近于2008年底的水平。

　　“未来两年的政府财政还款能力非常关键。”报告研究者指出，即便假定地方政府可用收入增长较为稳定、2009-2015年复合增长率为10%的情形下，地方政府偿债率也将从2009年的12.0%继续逐年上升，至2012年将突破20%的警戒线，为26.6%。

　　该报告指出，地方政府融资平台贷款虽然存在潜在风险，但大部分项目是能够偿还贷款利息的，而银行体系较低的贷存比使得本金的偿还并不迫切。只要融资平台资金链不发生断裂，是能够在经济发展中动态化解风险的。

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