——在“应对危机——内部控制与风险管理”高级论坛上的讲话(摘要)

　　国资委收益管理局局长  刘德恒

　　各位朋友，女士们，先生们：

　　上午好！非常高兴参加这次由中国内审协会主办的内部控制与风险管理高级论坛。在此，我首先代表国资委对论坛的举办表示祝贺。

　　受国际金融危机的快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，企业的稳健经营对内部控制水平提出了更高要求，在我国《企业内部控制基本规范》实施之际，我国企业内部控制建设面临深入推进的关键时期，内审协会举办这样有针对性的论坛，无疑将会对中国企业建立完善内部控制体系、防范风险、化解危机起到有力的推动作用。借此机会，我也向大家简要介绍一下国有企业内部控制建设的基本情况，以及我们历经两年探索研究提出的国有企业内部控制框架，即“12345内部控制基本框架”。

　　国有企业内部控制建设深入推进

　　企业内部控制是提高企业运营效率、保障企业依法经营和会计信息真实可靠、促进企业实现战略目标的活动，是现代企业制度的根本要求，是企业各项管理工作的基础，也是企业提高管理水平和防范风险的一种有效机制。企业要实现持续健康发展，就必须不断完善内控体系，通过制度规避风险，以机制控制风险，以责任降低风险，努力实现“速度、效益与风险”的平衡，提高企业的经营效率和效果，从而促进国有企业实现其战略目标。近年来，国有企业的内部控制建设深入推进，取得了明显的成效，具体表现在以下几个方面：

　　第一，国有企业对内控建设的认识显著提高

　　在《萨班斯法案》的推动下，世界各地对内部控制的认识显著提高，掀起了内部控制建设与评价的高潮，相当多的跨国公司花巨资完善内部控制机制。国有企业也在中航油、三九、华源等企业因内控缺陷导致危机后，对内控建设的认识明显提高，大家都普遍认为建立完善企业内部控制体系，对于不断提高企业把握发展机遇及应对风险挑战的能力、提高企业的竞争能力显得尤为重要。中国石油集团、中国石化集团、华能集团等一批中央企业率先组织专门力量建立和完善企业内部控制体系，编制了《内部控制手册》，并顺利通过内部控制的外部评审。

　　第二，国有企业法人治理结构得到初步完善

　　完善公司法人治理结构，建立规范的董事会制度，是企业可持续发展的需要，也是完善企业内部控制环境，健全决策机制的客观要求。从2004年起，国务院国资委连续组织开展了19家中央企业建立规范的董事会试点工作，通过试点，促使企业通过建立规范的董事会结构，完善了企业的法人治理结构，探索决策权和经营权分离机制，有效解决了“内部人控制”问题，构建科学的决策体系，明显地改善了内部控制环境，初步形成了内部制衡体系。同时，董事会试点工作也带动了中央企业整体积极完善治理结构、改善内部控制环境、完善内部控制机制。在中央企业的带动下，国有企业整体在推进完善法人治理结构方面也取得了积极成效。

　　第三，全面风险管理工作上了一个新台阶

　　为加强中央企业风险管理，促进企业持续、稳定、健康发展，2006年，国资委出台了《中央企业全面风险管理指引》，要求中央企业识别各种经营风险，制订风险应对措施，提升风险管理水平。各中央企业普遍以此为契机，加强了组织领导，积极培育风险管理文化，通过建立健全全面风险管理组织机构和相关制度着手构建全面风险管理体系框架；通过加强投融资、资金、担保、购销等重大事项的集中管理，使中央企业总体风险管理工作上了一个新台阶。各地国有资产监管机构也普遍参照《中央企业全面风险管理指引》出台了相应的风险管理规章制度，促进了监管范围内国有企业的风险管理水平的提高。

　　第四，内部审计工作水平有了较大提高

　　内部审计是公司治理的四大基石之一，是企业依法经营的“经济卫士”，也是企业内部控制的“评估师”和“助推器”，一方面，内部审计是企业内部控制环境的重要组成部分，另一方面，内部审计部门对企业内部控制的评价和完善负有责任。为加强中央企业内部监督和风险控制，国资委相继出台了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》与《中央企业内部审计管理暂行办法》，加强对中央企业审计工作的监督指导力度。近年来，中央企业的内部审计水平有较大的提高，突出表现在内部审计机构不断健全、内部审计队伍不断充实、内部审计制度建设加快、内部审计领域不断拓展。

　　国有企业的内部控制框架

　　内部控制在国外经历了几十年的发展与演进，逐渐形成了以保障效率、报告准确、经营合规为主要目标的一套相对完整的体系。在内部控制演进的不同时期，学界和企业界也对内部控制有不同的解读与认知。在内部控制建设实践和理论探讨中，我们发现，尽管内部控制的一般原则有普适性，但是其表现和应用形式会因为国家、区域、文化和企业发展阶段的不同而有所差别。

　　当代国有企业不断向现代企业制度推进，企业处在深刻变革之中，企业经营的市场环境、法律环境也在不断变化和成熟，企业的成长速度较快，针对“深刻变革、快速成长”这一历史阶段的特性，我国国有企业应该建立怎样的内部控制体系、内部控制如何更加有效地发挥作用，是一个值得深入探讨的课题。为此，我们组织专题研究，从我国国有企业的实际情况出发，借鉴国内外内部控制建设的经验与框架，对国有企业内部控制建设进行了深度的探索。经过两年多的研究，我们提出了适应国有企业的内部控制框架，并出版了《国有企业内部控制框架》一书，概括地说，国有企业内部控制框架可以归纳为“12345框架”，即：一个首要目标，两层责任主体，三条建设主线，四大基本原则，五项保障措施，具体为：

　　一个首要目标

　　从COSO的定义看，企业内部控制所要达到的目标有三个，即经营的效率和效果、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性，从《企业内部控制基本规范》看，企业内部控制的目标除了上述三个之外还有资产安全和促进企业实现发展战略两个目标。有些人认为内部控制几大目标之间是平行的关系，甚至个别人认为内部控制会降低运营效率。我们认为，归根结底，企业内部控制所要实现的首要目标是提高企业运营的效率和效果，控制与效率是统一的，不是此消彼长的关系，而应该是相辅相成的，局部控制的目的是提高整体的效率，短期控制换来长期的效益，切忌本末倒置，为建立内部控制而牺牲运营效率。一个健全的控制体系能够促进企业运营效率的提高，从而提高企业的运营效果。

　　两层责任主体

　　从内部控制的定义看，内部控制的主体包括企业董事会、监事会、经理层和全体员工。可见，内部控制是全员的控制，但应该明确关键的责任主体，确定关键责任主题的职责和任务。从实践看，很多企业的内部控制失效就是因为责任主体不明确。我们认为，内部控制的两个关键责任主体是企业的董事会(股东)和管理层。这两个主体责任的落实是推动内控建设的关键。当前，我国还有较多的国有企业是国有独资公司，没有设立健全的董事会，在这种情况下，除企业管理层需承担建设和维护内部控制有效实施的责任外，股东也应该有责任推进企业的内部控制建设。

　　三条建设主线

　　内部控制建设是一项复杂的系统工程，涉及企业生产经营的方方面面，为更有效地推进内控建设，我们认为，企业内部控制建设可以从三个方面着手，以取得事半功倍的效果。这三个方面，我们将之归纳为三条建设主线：即治理结构、财务控制、业务控制。治理结构主要包括董事会构成及运行规则、内部组织结构设置及责权分配等，是内部控制得以建设和实施的基础。财务控制主要通过会计核算、核算流程规范、财务分析、资金管理、预算管理、投融资规划等手段保障企业财务报告可靠、资产安全。业务控制主要是以企业实际从事的生产经营活动作为控制点，对企业的采购、生产、销售、经营、合同管理等活动进行控制，以促进企业经营行为合法合规、授权合理、业务流程顺畅、运转具有效益和效率。

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