——访财政部财政科学研究所副所长白景明

　　刘雅琼

　　3月31日，继国土资源部率先在其官网上公开2010年度部门预算后，财政部、科技部、住房与城乡建设部、中央党校等也先后在其官网上公开了2010年度部门预算，自此中央部门预算公开迈出了第一步。对此，社会舆论给予了充分肯定，不过也有人认为，公开的预算不够详细，或者难以读懂。针对这些社会反应，本报采访了财政部财政科学研究所副所长白景明，就预算公开的一系列相关问题进行了深入的讨论。

　　迈出预算透明第一步值得肯定

　　“多家中央部门先后公开2010年度预算，确实是我国预算公开进程中具有里程碑意义的标志性事件。”白景明表示，中央部门的预算公开是以点带面，逐步落实政府提出的“三年内公开中央部门预算”的承诺，而且这种逐步公开的趋势合乎改革规律。

　　他认为，此次多个中央部门公开预算也为各级财政提供了一个范式。我国实行的是分级财政制度，各级财政都面临着落实预算公开的压力。此次中央部门的预算公开，可以在公开内容与公开形式上为各级财政提供可借鉴的经验，当然，各级财政也应根据自身的不同特点采取适合的形式落实预算公开。“借鉴经验并不是要求一刀切，各级财政都应自主决定公开的内容与形式，但必须同样做到的是预算需要公开，而且应该公开。”

　　出现不同声音很正常

　　多个中央部门公开2010年度预算后，社会上很快有人对预算支出中的某些项目提出了质疑，认为某些项目支出过高，或不合理。对此，白景明认为，预算一旦公开，社会必然会出现很多争论的声音，这也是合理的。“因为纳税人有知情权，提出任何问题或者追问都是正常的。这就需要政府加强对预算编制的解释工作。比如对制度安排以及涉及到支出的相关法律法规都应该相应地予以说明。”

　　白景明认为，随着以后公开预算的中央部门的增加，一定还会出现新的问题，比如同一类支出，为什么各部门之间存在较大差异等等。“每一个部门的支出必然与其政策的侧重点相结合，因此不同部门的支出侧重肯定不会相同。但这些问题必须通过解释和说明来让民众了解并理解，尤其是要让民众了解需要与可能之间的矛盾。”

　　需要与可能的矛盾在中国比任何国家都要尖锐。因为我们的财力与人口之间的差异过大。而公共产品最大的特点就是人者有份，是均等的。供给压力与人口呈正比，人口越多，压力越大。中国的财力是美国的1／3，但人口却是美国的4倍以上，因此单把中国某一项支出拎出来与美国相比肯定是不合适的。

　　针对社会上的某些质疑，白景明表示，很多问题，尤其是民生项目的投入不足必须要随着国家财力的增长来逐步解决，由于目前国家财力有限，不可能做到凡是需要的都予以解决。而且一项支出增加了，必然要带动其他相关支出的增加，每调整一项支出的增量，都需要数倍的财力来保障。

　　他建议，有关人士要更加注重对财政体制的了解。从目前来看，预算公开的焦点都围绕着数据展开，但实际上，预算公开本身还包括制度体系的透明，应该先把财政制度搞清楚，这样更有利于理解预算数据。

　　部门预算努力做到通俗化

　　白景明表示，近几年来，我国部门预算发生了很大的变化。“部门预算逐步在向通俗化方向努力，无论是从词汇的使用还是语言的表达上，都尽量用易于理解的方式来保证让更多的社会群体能够看懂。”

　　他认为，部门预算向通俗化的改变，主要体现在三个方面：第一，近几年的部门预算，一方面尽可能避免专业术语，而使用简单明了的通俗语言；一方面表达更加清晰，更多地使用图表来帮助人们理解。第二，部门预算在写法上更加注重全面性，不只告知收入与支出的数据，还详细说明财政资金的使用去向与使用情况。几乎每一项支出都配发相应的说明，预算中涉及到的很多专业概念也会给出名词解释。第三，不仅反映收支数据，同时在相关媒体上发布对部门预算具有拓展性的解释说明文章，以及带有分析性的解读，帮助更多的人理解部门预算。

　　专业术语不可替换

　　虽然部门预算正努力向通俗化方面前进，但是白景明也明确指出，部门预算就算写得再通俗，也是一份专业文本，没有一定专业基础知识也很难理解，不可能要求所有人都能看得懂。“任何一个国家的部门预算都不可能仅仅为了让人读懂而放弃专业语言，很多西方国家的议会议员都需要聘请专家来帮助分析研读部门预算，才能看懂。因此，有些人表示看不懂部门预算是完全正常的。”

　　白景明说，既然叫做部门预算，就一定具备专业性，因此注定要使用专业术语。例如部门预算中公布的支出都是按科目名称分类的，即便写法再通俗，科目名称是不能变的，如果把科目名称替换成通俗化语言就没法表达，就不准确了。

　　他举例说：可能很多人不理解什么是一般公共服务，不知道都包含些什么，但是搞财政工作的人一看就知道指的是运转性的支出，属于基本支出的范畴。类似的专业名词有很多，为了表达更准确，都是不能替换的。“各国的部门预算都要使用很多的专业术语，这与是否通俗化是无关的，专业术语是必须要使用的。”

　　白景明又举了一个反例，像百姓比较熟悉的民生支出，但是在财政预算中就没有“民生支出”这个科目，为此很多人会提出疑问，为什么国家这么重视民生，反而在财政预算中没有体现呢。其实对民生的支出是体现在很多分项目中的，例如教育支出，社保支出，以及对农业、农民的各项补贴，这些涉及我国城乡居民日常生活的支出统计起来就叫做民生支出。

　　“看不懂”也分内因和外因

　　对于社会上一些表示对公开后的预算看不懂的质疑，白景明分析说，虽然同是“看不懂”，也分为不同层次的看不懂。有些不具备财政基础知识的可能全部都看不懂，有些具备一定财政知识的可能看懂了一部分。

　　对于前者，他认为只有通过对财政知识的了解和学习才能解决。而对于相对专业人士来说，对部门预算中某些内容看不懂也是正常的。“一个研究金融问题的学者，也许对进出口贸易的部分能看懂，但对于涉及‘三农’、涉及教育的，就不见得完全能看懂。我自己是研究财政的，但也不是所有问题都能看懂，这种情况完全正常。”

　　白景明认为，部门预算对于专业人士来讲能不能看懂，核心问题有两个：一是部门预算能不能提供真实的、权威的有效数据；二是对财政改革以及财政制度框架的理解。他说，应该加强对财政改革与制度框架的说明和宣传，对这部分财政知识的了解十分有助于读懂部门预算，了解了财政制度体系后，有些问题就会迎刃而解。例如科目设置每年都不一样，有新增的，也有取消的，把变化的原因解释清楚，就不会有这么多“看不懂”了。

　　建议政府出具预算绩效报告

　　白景明随后提出了一个大胆的建议：政府今后出具一份预算绩效报告。“现在社会上很多眼睛盯的都是审计署的审计报告，关注财政资金违规使用的问题，其实绝大部分政府资金的使用是合规的，是屡行了政府职能的，是有绩效的。如果政府能够根据财政资金的使用情况和使用绩效出具一份绩效报告，明明白白地告诉群众在哪些地方花了多少钱，为什么要花这些钱，钱花出去之后效果怎么样，解决了哪些问题，将更有利于社会对财政资金的监督。”

　　他说，预算公开的目的就是让纳税人有知情权和监督权，了解财政资金的去向和使用情况。如果政府出具一份预算绩效报告，把年初预算与年终执行的情况公开，并进行对比，就可以直接达到民众获得知情权和监督权的目的，而且还避免了民众对于财政专业知识不了解而产生的种种误解，反而能够通过这种简单的方法把复杂的财政编制与执行问题说清楚，直接告诉老百姓政府花钱的效果，让社会各阶层都能对财政资金的使用起到监督的作用。