陈周锡

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　　2010-03-29

　　陈周锡

　　3月24日，黄朝钦带领一批龙港镇干部，前往鳌江、塘下、瓯北和柳市，考察交流强镇扩权试点经验。作为温州市委政研室社会处副处长，现在黄朝钦的另一个头衔是龙港镇委副书记，温州第一批推进强镇扩权的下派干部之一。

　　截至本月底，温州5个强镇扩权试点镇——乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇，均已出台改革试点实施方案。目前，温州已成立市强镇扩权改革工作领导小组，把强镇工作列入各县（市、区）领导班子的业绩考核重要内容。

　　尽管本意并非 “撤镇建市”，但这次强镇扩权背后释放出了中国行政区划改革的迫切信号。来自今年全国两会的消息，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。

　　一直以来，龙港要求权力下放的呼声尤为强烈。“现在下放的权力在分局比较多，镇里实际得到的权力还比较少，镇政府怎么统筹协调部门，这些权力都没有得到充分的释放。”黄朝钦说，“温州‘镇级市’改革要循序渐进，一下子到位很难，这涉及到部门权力的调整和利益的重新分配。”

　　强镇：小马拉大车

　　龙港镇位于温州南部，是中国第一座农民城，常住人口达28万，外来人口10万多人，2009年工业总产值233.5亿元，相当于中西部的一个地级市。据了解，去年龙港财政收入近9.5亿元，约占苍南县的40%。

　　龙港镇书记林万乐说，现有体制与城市化发展格局极不适应，投资环境欠佳导致经济总体发展水平趋缓；行政区划限制导致产业布局难以拓展，制约了产业的培育和升级；财政管理体制不合理导致财政运行困难，束缚了城市建设和发展；镇级城镇管理部门没有执法权导致城市管理滞后，群众反映强烈；政府机构设置、人员编制核定难以适应现有发展规模等。

　　林万乐说，尤其是城镇执法压力最大，龙港汽车保有量高达3万辆，而在编的能上路执法的交警只有6－8个人。另外，龙港有3000多家企业，规模以上企业达到260多家，但安检部门只有13个人；龙港去年返回的可用资金为4000万元，而交通、环卫等社会管理支出的就要8000万元；上马项目融资平台缺乏，唯一的国资水产公司屡次被抵押担保等。

　　“这种小马拉大车的发展困局，说明了龙港的上层建筑已不适应经济发展要求。”一位龙港镇干部说，以前县里很多权力没有下放，作为镇一级政府又没有执法权，因此镇里的管理压力也比较弱，社会管理功能很难充分发挥，“责大权小”问题成为温州强镇发展的制约瓶颈。

　　事实上，龙港撤镇建市的呼声尤为强烈。10多年前，就有官方人士和民间人士提议，将龙港、鳌江两个镇合并建立县级市，当时由于行政区划等原因一直没有实现。至今，这个龙港的群众和官员都抱有这种想法，很多依靠农民自己力量建成的新型城市，每年为国家和上一级政区增加数以亿计的税收，应该在行政上承认龙港的城市性质。

　　据介绍，这5个强镇扩权试点镇，均不是县（市）政府所在地，但都是当地的经济中心，财政收入占全县（市）比例都在30%以上，其中泵阀、鞋革、服装等企业品牌云集的瓯北镇，更是高达70%以上。

　　“镇级市”由温州市委书记邵占维率先提出，旨在下放权力、加快促进强镇向城市转型升级，并非行政区划的“撤镇建市”。

　　最近邵占维撰文说，目前30个强镇区域面积占全市1/10、人口占2/5、经济总量占1/2强，但普遍是工业比较强、三产比较弱，管理体制沿袭农村乡镇的实际。从去年开始筛选5个强镇实施城市化试点，按照现代化城市的要求和理念，抓好科学规划、强化城市功能、增强整体实力、优化发展环境，确保惠泽民生，全面提升强镇的城市规划建设管理水平和集聚辐射能力，着力解决责大权小功能弱的突出问题。

　　上个月在瓯北举行的温州强镇党委会上，邵占维表示，开展强镇扩权试点，加快强镇转型升级，是中央和省委、省政府的重大决策，符合温州实际，事关全市发展大局，我们要把强镇改革发展作为一项重要战略任务来抓。

　　权力下放“不充分”

　　根据温州市发改委起草的 《关于推进强镇扩权改革的意见》（简称《意见》），要求县（市）加大对强镇用地、财政、项目的扶持力度，扩大县（市）派驻强镇部门权力。同时，要求建立城镇管理综合执法大队、镇审批服务中心、土地储备中心、招投标中心。

　　《意见》要求，县（市）派驻强镇的机构建立分局，支持建设规划、国土资源、财政（地税）、国税、质监、环保、公安、工商等部门派驻强镇的机构建立分局，分局正职由县（市）部门领导兼任或明确为副科级。在核定的编制内，强镇可根据工作需要设置内设机构。规模特别大的镇，综合考虑人口、面积、经济发展水平、财力保障状况等因素，经批准可适当增加内设机构。建立镇党委、政府对驻镇部门主要领导实行年度评议的机制。

　　在这轮温州强镇扩权中，五大强镇的党政部门首度实现 “高配”。《意见》要求，试点镇根据工作需要，镇委书记可进所在县（市）委常委；同时，镇长明确为副县长级，列席县（市）政府常务会议。

　　目前龙港等五大试点 “镇级市”，均已出台改革试点实施方案。

　　“权力下放还不充分，”一位知情人士透露说，“之前龙港镇要求苍南县下放88项权力，但批复通过的只有49项。根据批复意见，这些权力主要下放到县职能部门驻龙港的分局，或行政审批服务中心，镇里得到的权力只有8项。”土地储备中心、招投标中心至今尚未有启动消息。同样在鳌江，40多项放权要求，只批复了20项，权力依然集中在分局和便民服务中心。

　　尽管如此，部分放权已令强镇领导倍感欣慰。

　　“龙港迎来了新一轮发展机遇。”林万乐说。今后在用地上，县政府在修编土地利用规划时，将增加龙港的建设用地总量和指标，同时单独切块安排一般用地指标不少于全县的1/3。在财政上，镇级财政收入比上年超收部分，县里给予龙港60%奖励；今后龙港土地出让净收益70%归镇里。在项目上，县政府提出并组织实施龙港经济和社会发展中长期规划等，优先安排龙港产业和基础设施、社会实业项目。

　　鳌江镇镇长苏立盛表示，县里对鳌江的支持力度是试点镇中最大的。镇级财政收入比上年超收部分，给予龙港30%奖励，今后该镇土地出让金净收益全额归镇里，其中60%由镇安排支出，40%由县政府安排用于该镇基础设施建设。

　　目前成立的龙港镇行政审批服务中心，已有县发改、经贸、国土、公安等30个政府职能分局入驻，主要涉及相关基本建设、市场准入和便民服务等审批事项。林万乐在今年龙港人代会上表示，进一步健全“土地使用、财政支配、行政审批和社会管理”四大权限，不断完善“城镇综合管理、审批服务中心、土地储备中心和公共资源管理中心”四大平台建设，全面提高龙港县级管理权限。

　　“镇级市”能走多远

　　“要循序渐进，一步到位很难。”温州市委政策研究室社会处副处长黄朝钦说，温州强镇扩权改革，涉及到部门权力调整和利益的再分配。

　　黄朝钦说，现在县级政府下放的权力在分局比较多，镇里实际得到的权力还是比较少。他说，县里权力下放了，财政、土地出让金都归镇里，就会面临发达城镇与欠发达镇的统筹难题。同时一些部门出于自身利益考虑，下放权力的积极性并不高。“强镇协调能力并没有相应的提高，这些权力都没有得到充分的释放。”

　　一位不愿具名的龙港干部说，一位县部门领导在龙港考察时，满口答应要在龙港设立分局，令当地干部很是兴奋。眼看一个月过去，设分局的事情还是杳无音信，镇领导很是着急。于是，龙港干部打电话问他设龙港分局事宜，得到的回答是：“不是我不同意，是我们的领导班子不同意。”

　　黄朝钦说，同时也要看到强镇扩权还存在执法难题，从省里扩到市里、市里扩到县里好操作，县扩到镇里难度比较大，因为镇一级政府没有执法权，所以为什么现在扩权都扩到分局、审批中心，扩到镇里并不多。

　　鳌江镇镇长苏立盛说，由于长期以来镇职能存在部门不健全、专业人员不足问题，即便有些权力放下来，镇里还不一定具备操作能力。

　　于是有人担忧，温州“镇级市”能走多远？

　　在1996年，龙港被国家11个部委列为“小城镇改革”试点，也在行政管理体制、财政管理体制、计划管理体制等7个方面进行了大刀阔斧的改革，建立了浙江省第一个镇级金库，享受部分县级经济管理权限。随着主要领导的更替，当初获得“委托授权”的部分县级管理权限，几年后又被悄悄收回，龙港在此后相当长的时期内发展滞缓。

　　和龙港一样，鳌江也是1996年“小城镇改革”试点镇之一。苏立盛说，每个领导都有一套施政想法，一旦新领导发现强镇扩权致使县政府管理不顺，或者县财政入不敷出，他们就有可能把权力收回来。强镇扩权改革缺乏一种硬性规定，也没有一套完整的督促检查机制，现在仅仅用行政力量去推动，能走多远、做得怎么样，都还不好说。

　　“温州镇级市改革，采用权力委托方式，是对现有行政体制的一种突破。”温州市发改委综合体改处处长邹向阳说。

　　浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军教授说，在国际上，“市”不仅是一个行政级别的概念，而是对生活品质、基础设施、产业集聚方式、人均收入水平等方面达到一定综合标准的人口聚居地的称呼。陈建军表示，中国今后城市化发展的方向，就是要建成更多生活质量有保障的小城市，“镇级市”的出现是其重要一步。

　　来源：经济观察网

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