■住房和城乡建设部政策研究中心课题组

　　“十二五”期间，应创新住房保障，将保障标准适度上移，保障人群增加，适度扩大保障范围

　　目前，我国城镇化处在快速发展的重要阶段，全面建设小康社会处在关键时期，自住性、改善性以及流动人口等各类住房需求将持续旺盛。因此，供求关系紧张、房价在波动中高位运行态势将持续较长时期。根据我国住房需求实际，加强保障制度创新，多种保障形式并举，救助保障制度与扶持购房政策相结合，增加财政投入，加大保障性住房的建设规模，明显提高其在住房供应中的比例，适度扩大住房保障覆盖范围，应当成为我国“十二五”期间住房保障的应有之作。

　　一是促进城镇化快速发展，满足城乡流动人口住房需求。目前，我国的城镇化水平在45％左右，预计未来我国城镇化将保持年均0．8—1个百分点的增长速度，城镇化水平每年提高1个百分点，就相当于有1000万人口从农村转移到城镇，住房刚性需求将长期旺盛，房价以高位水平运行态势难以改变。解决日益增加的城镇人口住房问题是我国城镇化过程中绕不过去的门槛。经过30多年改革发展，我国国力，特别是各级政府的财政能力有了明显提高，“十二五”期间在经济发达地区破解流动人口的住房问题，应当成为政府的议题。

　　二是改善民生，保持社会稳定。“住有所居”是全面建设小康社会的重要内容之一，随着我国经济社会发展，人均收入提高，恩格尔系数降低，多数居民家庭通过房地产市场逐步改善住房没有问题，实现“住有所居”战略目标的难点是如何全面实施对中低收入群体的住房保障。通过实施广义住房保障，包括救助与扶持两种方式，一方面，使低收入家庭“住有所居”；另一方面，使中低收入家庭在政府的支持下增强住房支付能力，增加财产性收入。这对缩小社会差距，化解社会矛盾，保持社会基本稳定具有不可忽视的重要作用。

　　三是扩大内需，保持经济持续平稳发展。保障性住房建设既可以直接扩大投资，也可以拉动相关产业增长。保障性住房建设与普通商品住房建设一样，同样也是投资和消费的结合点。

　　2010年是“十一五”与“十二五”的承上启下之年。目前，我国住房保障的重点是解决低收入户籍家庭的住房困难，而部分经济发达、流动人口活跃的大城市，住房价格将呈现持续高位运行态势，中低收入群体住房支付能力相对不足问题将日益突出；“夹心层”、就业时间短的新职工、进城务工人员等非户籍人群住房问题，仅靠现行保障政策难以解决。通过制度创新，将住房保障范围适度上移，可以解决这几类人群的住房问题。

　　世界上许多国家，除面向低收入家庭的基本住房保障外，都有面向中低收入阶层的信贷支持和税收优惠政策，为我国住房保障提供了基本经验与成功做法。为保证社会健康发展和政治安定，发达国家普遍建立了公共住房制度，形成了相关政策。根据国际通行做法，实行住房保障，除实施保障性住房的投资、供应机制，向低收入保障对象发放租赁住房补贴等基本住房保障外，还需要通过信贷支持和税收优惠政策，支持中低收入阶层购、建住房，使各收入群体都享受到经济增长带来的福利增加。

　　尽管从美国爆发的世界性金融危机中，有若干经验需要总结，但这些国家住房政策和制度中有关支持中低收入阶层购、建住房的基本经验仍值得我们借鉴。如美国支持、鼓励中低收入阶层购买自用住宅的住房金融系统，包括由政府提供低息贷款、贷款担保和保险以及所得税减免等制度。另外，欧洲一些国家也同样制定有支持中低收入家庭购、建住房的制度。如，英国政府向非盈利组织提供低息贷款，发展租赁住房，并以转移支付方式为低收入者提供住房补贴；瑞典为私人建房购房提供利息补贴，为低收入者提供住房补贴；德国政府向中低收入家庭提供住房补贴等。发达国家在跨过增加住房建设规模、解决住房严重短缺的阶段后，普遍实行了对中低收入家庭购房、建房的金融、税收等补贴优惠政策。

　　“十二五”期间，我国各级政府的财政能力将会明显增加，各类财政支持比例日益优化，将保障标准适度上移，使保障范围逐步扩大，具有了较为充分的条件与基础。2010年及“十二五”前期，应接续加大支持力度的优惠政策：包括对城市中的非户籍人口、“夹心层”等，供应公共租赁住房；对首次购房的家庭，其中大部分为中低收入及以下的居民家庭，继续实行优惠利率、低首付款等政策。“十二五”后期，持续几年的住房保障制度建设，为建立面向各类群体“基本住房保障”制度奠定了初步基础。在保障性住房经过3年大规模建设、保障性房源明显增加的基础上，可以考虑实施包括财政补贴、贴息、税收返还等多种形式的住房援助，发展广义的住房保障。

　　为实现“保障上移”应采取的政策措施

　　对低收入家庭的住房保障属于救助性质，是兜底的，是各级政府必须承担的公共职责，同时，保障标准也要与各级政府的财政承受能力相适应。“十二五”期间，随着我国经济总量增长，财政收入增加，特别是各级政府有关民生保障与公共服务理念的强化，可使“保增长、扩内需”战略中形成的财政保障渠道及保障支出固化或制度化，在此基础上，逐步提高住房保障投入，就可以动态地调整保障对象的收入、财产及住房困难标准，使保障范围逐步扩大。

　　（一）保障标准适时、适度上移，逐渐增加保障家庭数量。

　　“十二五”前半期和后半期，住房保障将有不同的阶段特征。通过2009年—2012年廉租住房建设较大规模的财政投入，可以建成超过500万套实物廉租住房，政府掌握了一批实物廉租住房房源，使部分低收入家庭通过实物廉租住房解决了住房困难。在2009年廉租住房建设分配中，一些地区参照经济适用住房共有产权的做法，探索分期出售廉租住房，实行“廉租住房共有产权”管理。同时，通过改进经济适用住房制度，使廉租住房制度和经济适用住房制度衔接或并轨，进一步增加保障家庭。目前，一些地区实施“共有产权”的经济适用住房政策，或对供应对象实施货币补贴（补人头），或实行“租售并举”，取得成效。根据两类保障性住房发展演变趋势，“十二五”期间，通过两者的有机衔接或并轨，完全可以使保障性住房的比例达到10％以上。另外，城市和国有工矿棚户区改造工作，到2012年末基本解决1540万户低收入家庭住房困难。巨大的保障性住房投资建设效应将在“十二五”中期显现出来，在一定财政保障水平下，将保障标准适度上移具备了客观基础。

　　（二）保障范围逐步扩大，经济发达地区、特大城市住房向非户籍人口覆盖。

　　目前，一些地方除通过廉租住房、经济适用住房等方式对低收入住房困难家庭实施住房保障外，还通过“公共租赁住房”、“农民工公寓”等方式，解决了一部分中低收入家庭、新职工、引进人才和进城务工人员对租赁住房的需求。在“十二五”期间，结合户籍制度改革，积极进行住房保障制度创新，将保障范围向“夹心层”、非户籍人群适度扩大，应成为我国住房保障制度完善与发展的重要内容之一。

　　应利用政府掌握的经济杠杆，制定有关鼓励公共租赁住房的融资、税收及土地支持政策，引导企业参与投资和经营管理，鼓励并调节参与企业的利益分配。政府也可通过市场购买、租赁等方式获取房源。公共租赁住房建设与经营的最大问题是低息的中长期融资问题，在商业性金融机构房地产信贷产品单一、政策性住房金融支持缺乏的情况下，中长期低息信贷会成为发展公共租赁住房的瓶颈。为此，应研究探索中长期融资与社会资金筹措的新机制，包括：允许公共租赁住房投资、经营企业发行政府担保的开发建设债券以及企业债券；另外，研究制定公共租赁住房的相关税费减免以及土地优惠等政策。

　　（三）研究出台优惠信贷、税收返还及减免等政策措施，扶持“中低收入”家庭拥有不动产类家庭资产。

　　在“十二五”初期，即到2011年年底，随着大约1000万户低收入家庭和城市、工矿棚户区中低收入家庭住房困难的基本解决，我国救助性保障住房严重不足的突出矛盾将基本缓解。在整个“十二五”期间，在城镇化快速发展、收入差距依然明显、住房需求持续旺盛的背景下，中低收入住房支付能力相对房价不足的矛盾会日益显现。借鉴国际经验，对于中低收入家庭一般是通过优惠的信贷、税收等制度安排，支持他们购、建住房，即通过政府的支持，实施广义的住房保障，增加这个群体的财产性积累，是我国住房保障制度建设将面临的一项重要课题。通过统筹合理配置公共资源，制定财政、信贷、税收等优惠政策，如：购房返还个人所得税、贷款财政贴息、改进住房公积金制度、发放较低利率房贷及更低比例的首付款等扶持政策，逐步形成对中低收入家庭住房消费的支持机制，增加中低收入家庭的财产性积累，将这个群体逐步培育成为中产阶层，进入扩大我国中产阶层的比例，对缩小社会差距，优化社会结构，具有积极的历史性作用。

　　“十二五”期间？我国住房保障建设通过救助与扶持相结合，实现保障适度上移，形成与我国国力、发展水平、发展阶段相适应的住房保障制度，将为2020年建成基本住房保障制度，建成全面小康社会奠定坚实基础。（本报告执笔人：赵路兴）

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