中国经济网北京3月12日讯 (记者 苏琳) 全国工商联日前向全国政协十一届三次会议提交了《关于加快环境基础设施特许经营立法的提案》。

　　全国工商联认为，随着我国城市化的高速发展和环境治理水平的稳步提高，与之相匹配的环境基础设施发展产生了巨大的资金需求，仅靠政府财政已无法独立支撑，同时，传统体制下环境基础设施的低效运营与低质服务现象也亟待改善，这些因素成为环境基础设施进行改革的两大动因。在此背景下，原建设部于2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，以特许经营制度为主要手段来推进市政公用事业和环境基础设施的市场化改革。此举有力地促进了污水处理、垃圾处理、大气治理等环境基础设施的发展，提高了运行效率和服务质量，取得了显著成效。具体表现在：

　　一是投资主体逐步从单一的财政投资向多元化的社会投资转变。市场化以来，各种社会资本进入环境基础设施领域，形成了多元化投资结构，带动了环境治理的快速发展。以污水处理行业为例，2008年社会资本投资的污水处理项目占当年完工的项目总和的约51%。二是运营主体逐步从以政府为主导的事业单位运营向以市场为主导的企业化运营转变。市场化改革以后，引入社会企业参与经营，出现了BOT、TOT等多种形式的特许经营模式，基本形成了以市场为导向的企业化运营机制。以污水处理领域为例，社会企业市场占有率达到70%左右。三是服务水平逐步从低效落后向高效优质转变。随着市场化的推进，环境基础设施的服务能力不断增强，服务覆盖率持续上升。2008年城市生活污水处理率由40%上升到65%，城市生活垃圾无害化处理率由54%上升到67%。四是环境产业逐步从幼稚产业向成熟产业转变。市场化不仅促进了环境基础设施的发展，同时也带动了环境产业快速增长，环境产业产值从2002年的1562亿元增加到2008年的 4800亿元。五是政府的角色逐步从服务提供者向市场监管者转变。社会企业进入环境服务领域后，政府角色逐步从具体的服务提供者转变为行业服务采购者和监管者，行业管理逐步走向规范化和制度化。

　　实践证明，特许经营制度是一项适合环境基础设施建设、运营和服务特点的制度，并已经在我国污水、垃圾和大气领域得以广泛和成功的应用。但同时，当前特许经营制度还存在一些比较突出的问题，亟待予以改革和完善。

　　一是特许经营制度的立法层级不高，难以有效发挥作用。当前的特许经营制度是以建设部2004年颁发的《办法》为基础建立起来的，《办法》虽然对改革中需要涉及的产权、土地使用、价格管理、投融资机制、经营期限、市场准入等方面都进行了一定程度的阐述，但是由于部门规章的局限性，在改革实践中，会出现与其它部门所订规章之间的矛盾，且不容易沟通化解。市场化之后，事业单位逐步向企业转型，政府补贴逐步退出，但是公用事业的服务定价与收费机制尚不能满足市场运作要求，尤其是污水处理费和垃圾处理费的标准与征收，制约了改革的进程，2009年成为刑事案件的北京门头沟污泥事件，关键原因就在于污泥费用不能落实。特许经营所要求的经营权抵押贷款在目前的商业银行体制下不能顺利推进。同时，特许经营制度依托的是有限产权的资产处置方式，强调在经营层面引入市场准入机制，在产权层面保障政府安全控制，面临与目前产权改革处置方式不一致的问题。在监管方面，由于缺乏更高层次的法规依据，部门规章的局限性使得行业部门在改革过程中难以实施有效的监管。

　　二是《办法》的适用范围有限。随着环境保护事业和环境产业的不断发展，一些新兴的领域不断涌现，特别是环境基础设施出现了许多新问题，急需相关法律法规予以调整和规范，但现有《办法》难以涵盖，导致当前环境基础设施部分领域出现了“无法可依”的现象。

　　在2008年全国政协十一届一次会议上，全国工商联提交了《关于以行政法规规范市政公用事业特许经营制度的提案》，尽管得到了相关部门的关注，但问题一直没有得到较好解决。为了巩固已经取得的改革成果，完善特许经营制度，全国工商联再次建议：

　　1.由国务院法制办牵头，国家发改委、住房和城乡建设部、环境保护部等相关部门，认真总结市政公用事业近年的改革经验，结合国家推动环境产业发展的战略举措，尽快出台市政公用设施特许经营的行政法规，明确执法主体和特许经营权内涵、登记机关、质押程序、获得和退出机制等相关问题。

　　2.在新制定的行政法规中，将市政公用设施尚未包含的一些新兴的环境基础设施纳入调整内容，进一步扩大法规的适用范围，以更好地推进我国环保事业和环境产业的健康发展。38c

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　　（责任编辑：陈磊）

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