朱荣林：区域振兴规划要考虑长远利益
孙小林
“沿海地区众多区域振兴规划的出台主要还是保增长。”2月25日，朱荣林告诉本报记者，其因此担心新一轮区域规划的出台会导致地方投资冲动，从而最终引发通货膨胀。
朱现任国务院发展研究中心研究员，这位当了15年上海市人大代表的“规划界”人士，是上海“十五”、“十一五”规划的工作专家，深谙各种规划背后的逻辑。
目前，朱同时是国家发改委区域规划专家咨询组成员，参与了将于今年出台的长三角规划的咨询工作。
朱告诉本报记者，由于规划缺乏强制性，并且目前规划普遍目标提得很高，加上落点地区的对规划理解或有自身利益考虑，所以对于规划的效果要谨慎对待。
“要多考虑长期利益”
《21世纪》：如此密集批准沿海地区的开发的目的是什么，你如何理解？
朱荣林：目前还是以保增长为主，因为现在增长的基础还不是很稳固，这个大家都有共识，所以保增长还是头等大事，批准如此众多的区域振兴规划是可以理解的。
当然，这就涉及到一个问题。如今保增长和调结构问题，本应齐头并进的，但是现实中地方的着力点并不是在调结构上，还是保增长。而且区域经济结构调整是一种长期行为，保增长是短期的，目前地方基本是短期行为盛行，长期利益考虑较少。这种现象还没有从根本上改变。
《21世纪》：可是《规划》也提出要调结构，尤其对于沿海地区而言？
朱荣林：沿海地区的各个区域振兴规划基本都讲了要调结构，书面材料都有类似要求，而且有的讲得很系统，但做的时候并不那么理想。
科学发展强调调结构，传统发展则强调保增长。现在我们的增长手段并不是靠科学发展来支撑，还是靠传统手段。为什么呢？原因是见效快。可以说现在的地方的一些增长是建立在损害长远增长的基础之上。
中央也提出调结构，但中央政府的很多决策相当一部分受制于地方经济的驱动上。比如说地方报项目上来，总不能全部砍掉吧？无论哪个方面保增长压力很大，还得照顾地方发展的积极性。这种博弈的过程是长期的。
《21世纪》：也有同感，比如上海两个中心规划对于上海发展现代服务业以及先进制造业提出明确要求，但上海方面对于2009年刚开始的GDP增长速度下降很是担忧。
朱荣林：调结构之后经济增长速度肯定要下来。上海2009年速度下来就有两种看法，经济学界认为这很正常，是结构调整中的一种现象，未来后劲就上来了。但地方政府就不这么看。上海如果结构不调，那国内还有其它城市会调？
所以说呢，现在经济增长过程中，非经济因素产生巨大的作用。
《21世纪》：但我有一个问题，规划本身出台就是博弈的结果，对地方肯定具有指导性，难道两者之间的博弈并没有减弱，问题何在？
朱荣林：其实呢，应该这样说。核心问题在于体制问题：干部的任期和经济周期并不是完全一致的。也就是说干部任期是短期的，经济发展是长期的过程，这两者之间如何协调、谁来协调都是大的问题。现在是人来协调这方面的内容，但人本身也是短期的，比如哪个部门的负责人也是短期的，说不定两年就换人了。这就意味着公权力走向部门化、分散化和人格化，人格化本身就是短期的，所以干部体制到了要改的地步。
当然，这个问题解决起来很难。
新一轮投资冲动
《21世纪》：那据你认为沿海地区的众规划出台，地方有足够资金来进行投资么？
朱荣林：说老实话，现在的地方债都隐藏着，省市都欠债，这个应该是司空见惯的事情。但就如同国有企业一样，盈利了是国家的，亏了国家会还。现在地方政府也这样，没有太多的风险意识。
这里面涉及到一个大的问题就是现在是本届政府举债，下届政府还债，所以举债人没有还债的责任，对地方政府就没有刚性的制约，举债主体和还债主体分离，所以借债人就没有压力，导致盲目举债，从而为当地带来巨大的GDP。
所以某种意义上讲可以得出一个结论，目前的坏意味着未来的好，目前的好意味着未来的坏，负面作用可能会推迟到未来体现。
而区域规划出台后，可能会导致新一轮大规模投资，则更会加剧地方举债的力度。4万亿投资出台后，我就表示防止通货膨胀，当时就是担心地方政府投资冲动。每一次党代会召开之后的第一年投资就增长很快，和这有点类似。现在地方政府很容易冲动，你不叫他们冲动，他们也冲动，现在叫他们冲动，他们更会冲动了。
《21世纪》：那很多沿海地区的规划似乎没有提及这方面地方债的内容？
朱荣林：对，包括规划以及相关法律目前并没有涉及到地方举债要占GDP比例多少的限制。我们现在县级政府都有城投等举债平台。县级政府不举债，地级政府“脸上无光”。而且目前对这块责任追究也没有。
应该来说，目前，缺乏相关的法律，有规定也是政府内部的规定，人大在这方面应该多发挥作用。
《21世纪》：你刚才讲地方投资冲动，国家会采用诸如环保、信贷等手段调控，你觉得效果如何？
朱荣林：2008年的时候有半数的污水处理厂在晒太阳，现在又上马一大批，300个还不止，更多的会晒太阳。事实上，如今众多的项目上马，而且地方还在报，所以用环保等调控的效果是否有效还有待观察。
“建议成立长三角经济管理局”
《21世纪》：讲了这么多，我们回到主题，从你刚才讲话看来，各种规划的作用似乎并不大？
朱荣林：解放以来，我们已经完成了11个五年计划，每个计划执行的结果检查下来都偏离了规划制定的初衷，现在看来，问题就在于规划的目标管理和过程管理相脱节。
目前各界的规划轻过程，重目标管理，所以实现目标的过程是模糊的。
比如说，在上海，我们到外滩，有四条路，到底走哪条路是地方的选择，地方往往选择有利于自己的道路。
而且，现在的规划很多是给其他人看的，有的政府把规划作为一种方式供上级检查，并不是真正在实现规划上下功夫。
《21世纪》：沿海地区振兴规划中还有一个长三角规划未出台，拖了好几年了，问题何在？
朱荣林：说到底这个规划是各个省市规划的叠加，但在其中，各个省市的目标和偏好是有差异的。所以协调很难，这里增加一点，那里减少一点，毕竟各个省市的利益不一致。
这种物理性叠加的规划往往是一种妥协的结果，效果往往有待观察。
《21世纪》：那是否意味着你对尚未出台的长三角规划的效果很悲观？
朱荣林：目前的规划，各省可以按照各自的理解实施，对自己有利的才实施。
退一步说，若规划要起到切实有效的作用，必须确定一个权威性协调机构。所谓权威指该机构具有规划决策权和投资决策权，第二必须是个法人机构。否则每次开个“神仙会”，没有太大意思。
因此，我建议成立长三角经济管理局，类似密西西比河，成立开发局统一管理，该机构必须具有规划决策权和投资决策权，必须是个法人机构。
第二呢，所有协调达成的协议必须立法，比如在南京开个会议就叫南京条约，两省一市必须遵守，传统的协议要走向立法。
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