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　　既想多发些地方债，又苦于还款期限过短，在2009年中国首次由中央代发2000亿地方债满一周年之际，地方政府的心态有些矛盾。这一问题在2010年的地方债发行前已有所调整。

　　本报获悉，2010年地方债发行额度以及分配已由国务院批复，待下月地方人大常委会审议。

　　2010年地方债总额仍为2000亿，也仍由中央代发。不过在还债期限上，由去年的3年期，调整为3年和5年期两种，在各省间的分配额度也进行了调整。

　　延长还债期

　　因为配套资金没有按时到位，并挪用于地方项目，宁夏地方债份额比去年减少了，30亿份额调减为今年的26亿。

　　2010年地方债分配额度根据去年地方政府使用情况做了相应调整。如项目没按上报进度进行、配套资金迟迟未能到位或违规用于其他项目的省市，其地方债额度均有不同程度减少。那些民生项目多，去年使用情况良好的省市则拿到了比去年更多的份额。

　　2009年，中国首次以中央代发的形式发行了2000亿3年期地方政府债券，用于地方政府保障民生投入和一些公益性项目的建设。

　　债券发行后，中央部委以及全国人大对地方债使用情况做了多次调研和核查。去年5月，国家发改委副主任穆虹向全国人大汇报时提及：“地方政府在地方债资金使用上存在一些问题，地方政府债券资金没有集中用于新增中央投资项目上，造成部分中央投资项目地方配套投资到位率低。”

　　“中央对地方政府去年地方债使用情况掌握非常清楚非常细，所以今年对分配额度做了很细致的调整”，一位地方政府官员说。

　　尽管2000亿的地方债对于这一轮地方政府的投资来说只占非常小一部分，但因利率低还是受到很多政府尤其市县政府的欢迎。

　　除了按照使用情况增减额度外，今年地方债代发的另一个变化是对债券期限做了调整，3年和5年两种期限的债券按比例分配于各省。分配原则为，债券额度20亿以下的省3年期和5年期分别占50%；20亿以上的其3年期债券占70%，5年期占30%。

　　去年从第一批地方政府债券发行开始，财政部就跟踪调研地方债使用情况和存在的问题。到年底时，很多省提出，3年期债券期限过短，地方尤其市县级政府按时还款难度大。

　　而早在2009年第一次发行地方债时，就已规定如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1至5年期新债券，逐年借新还旧。

　　但这一条规定在地方看来执行可能不大。“2009年全国上下刺激经济的背景下，地方债务规模迅速膨胀，中央现在不敢轻易承诺再发债，哪怕很少。”一位接近财政部的人士说。

　　面对地方实际困难，财政部选择了延长2010年部分地方债期限。

　　用得起还不上

　　“用得起还得上”，是去年首次发行地方债前财政部强调最多的一句话，并要求地方政府建立还款准备金制度，提前安排还款本息。

　　但一些市县至今没有建立还款准备金，而是寄望中央财政或省级财政能够代为偿还这些地方债。

　　2009年发行的地方债将在2012年到期。届时，由中央财政统一代办偿还。地方财政则需要向中央财政一次性还清本息和发行费。如不能按期偿还，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

　　宁夏在去年区级预算中就列入了还款准备金，截至年底列支了6个亿的准备金，“到期财政部就从账户中直接扣款了。”宁夏财政厅一位官员说。

　　30亿的地方债，自治区政府分配了10个亿，下面市县分配20个亿，“区级还债没问题，但市县级还债有难度。”上述官员说。

　　宁夏自治区要求市县从2010年开始建立还款准备金制度，每年根据自身收支情况安排还款预算。上述官员说，“市县能否到期还本付息不好说，但建立这个制度总比没有好，总能安排一些，否则到时财政部直接从我们区本级账户中扣款，预算就很难执行了。”地方债“用得起还得上”的基本要求正面临挑战。

　　1998年中央政府曾增发国债转贷给地方，充沛地方政府投资需求。一位财政官员说，中西部地区公益性项目的国债转贷资金，转为拨款的最多，没有转的，都给予了延长期限的措施。

　　“肯定会有一些地方持观望态度，希望这次地方债也能像1998年国债转贷资金一样变为拨款”。

　　国家发改委财政金融司司长徐林在最近的一篇文章中写道，“中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能允许任何地方政府破产。”

　　但财政部官员认为，这次地方债还款情况势必影响地方政府信用度和偿债能力指数，对未来地方发债审批会有影响。

　　亟待制度规范

　　去年，各省曾三次向财政部上报地方债统计数据，分别为截至08年底、09年上半年和截至09年10月份的数据。“但这个数据谁都不敢引用，因为这只是统计数据，谁也没核查过。自下而上上报的都是统计数”。一位地方财政官员表示。

　　2010年审计署将针对全国各地地方政府债务做一次全面摸底，得到一个比较可靠的债务规模。目前财政部正在对地方债务进行动态统计。

　　《预算法》第28条明文规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　财政部一直在拟定一个规范地方政府债务的《地方政府债务管理条例》，曾在全国各省征求意见，也曾上报国务院。这个条例因此被认为是“国务院的另行规定”。

　　曾参与过该条例征求意见的官员说，这个条例允许符合要求的地方政府自行发债。也对如何管理和规范地方政府债务做了规定。条例一度被认为最有可能在2009年出台。

　　据财政部相关负责人介绍，该条例拟建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架，以合理评估发债申请地区的偿债能力和控制偿债风险。

　　但这一条例没有按照原计划出台，而且在2010年的立法计划中也不见其踪。参与制定条例的官员解释，主要还是因为去年地方通过融资平台和城投债等形式大肆举债，债务规模迅速扩大，让高层始料未及，允许地方发债这个闸门无人敢碰。呼之欲出的地方债条例再一次远去。

　　很多地方政府随着地方债务规模的不断扩大，已有些等不及这个全国性的条例出台。“我们迟迟等不到条例出台，但债务却亟待规范管理，所以宁夏在2009年先行出台了自治区一级的 《地方政府债务管理办法》。”宁夏财政厅官员告诉本报。

　　该办法对债券和贷款进行计划管理，例如年初确定全年贷款和债券总的规模和比例，任何政府部门的信贷都要在这一计划内经省政府批准才可。

　　一些地方政府反映，即便中央代发这样的形式，财政部也从不透露这一形式会持续几年，只是到年初的时候才通知地方政府有地方债。这使我们编制预算比较忙乱和被动。

　　财政部有关负责人指出，是否继续发行地方政府债券，将视宏观经济形势变化等因素相机抉择。

　　来源：经济观察网

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