赵慧

　　临近春节，西部某县驻京办工作人员小苏，正忙着收拾回家过节要带的东西。对他来说，这次回家少了以往的兴奋，多了一丝伤感，“这一去可能就不回来了。”“真不想离开，一参加工作就在这里，一下子被撤了，真没做好心理准备。”

　　根据国务院办公厅《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，6个月内，所有县级驻京办将被撤销。

　　驻京办究竟扮演怎样的角色？经过多年发展，形象功能都已异化的众多驻京办到底该何去何从？半年内数百家驻京办撤销究竟可行不可行？撤了驻京办，种种怪象是否也能一撤了之？

　　驻京办到底在“办”什么

　　走在北京的大街小巷，不难见到各种办事处、联络处的招牌。这些位于京城黄金地段、看起来平常却又不寻常的派出机构，被人们称为中国独有的“驻京办现象”。

　　据史载，驻京办的雏形最早可追溯至汉唐，时称“留邸”。

　　新中国成立之初，由于中央与各省之间需要形成一种密切的联络机制，商讨建设立项、审批计划调拨物资的事宜，而当时交通、通讯不发达，信息不畅通，为能随时保持联络，就需要一个负责文件传送、沟通的派驻北京机构。1949年，新中国第一家驻京办——内蒙古驻京办事处就是带着这种使命设立的。资料显示，1958年至1959年间，共有28家驻京办事处相继成立，且全是省一级的驻京机构。

　　上世纪80年代以后，随着数量迅速增长，驻京办渐渐进入了繁荣期。同时，其工作重心也由行政事务转向经济服务。据了解，驻京机构的主要职能是为当地的经济发展收集信息、承办各种中央指定项目所需的手续和文件以及尽可能争取各项事业所需的物资、资金和指标。

　　北京社会科学院管理研究所副研究员杨松认为，按照我国现行的体制，资金和项目的分配权和审批权都集中在相关的中央部委单位，因此，在各种资源相对集中的北京设立办事处，可便于为地方发展争取到更多资金、项目。

　　“上个世纪80年代末期，各省市纷纷设立驻京办有深刻的体制背景，其一是当时的财政体制。”北京大学政府管理学院教授李成言对媒体表示，1994年实行分税制，中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上有很大的弹性空间，一些地方政府为了寻求更多的资源，纷纷设立驻京联络机构。

　　安徽省某市驻京办主任认为，驻京办是中央与地方政府之间一个休戚相关的“政策共同体”，有助于形成“地方积极上项目，中央择优给资助”的良性循环圈，在调动地方积极性的同时，也增强对中央的向心力。

　　此外，有专家分析，由于我国行政体制改革刚刚开始，中央政府的人事任免权相对较大，设立驻京办，一方面可以密切与中央的联系，另一方面也为地方政府官员进京办事提供了便利条件。

　　改革开放后，由于一些地方政府只负责编内人员的工资，其他资金由驻京办自筹，这无疑给驻京办提出了新的课题，但同时也提供了新的机遇。一些驻京办利用自己独特的平台优势，资产在这一时期迅速膨胀，经营范围涉足宾馆、酒楼、地方土特产甚至地产开发。据国务院机关事务管理局调查资料显示，各省、自治区、直辖市，副省级城市、计划单列市、经济特区和中央驻香港、澳门联络办公室以及一汽、东风集团公司、新疆生产建设兵团等驻京办事处共52个，工作人员约8000人，其中就职于机关的约1300人，就职于所属宾馆、饭店、招待所的则多达6700人。

　　与此同时，一些地方驻京办人浮于事、缺乏监管，也使其成为各种腐败行为发生的高危地带。一些震惊全国的腐败案件中，多有驻京办的身影。

　　在对驻京办的一片质疑中，其每年大笔的财政支出去向，备受关注。有关专家算了一笔账：如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。“这些经费除人员工资、福利开支外，其中很多是支出‘公关’各部委所产生的费用，或是用于地方官员来京吃喝玩乐的开销。”南方某市驻京办一位工作人员坦言，由于财政管理上漏洞太多，驻京办主任对这些钱有绝对的支配权，花销起来很随意，有时候想不腐败都难。

　　2009年4月，某网站组织的一次网络调查显示，近九成的网友认为驻京办应该撤销。

　　驻京办，搞不动的东西？

　　事实上，中央对驻京办的整肃，早在1990年代初期就有所动作。国务院办公厅曾转发一份驻京机构清理整顿通知，要求各级政府驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销。

　　2006年，调查整顿驻京机构被中纪委和监察部列为重点任务之一。同年11月，国务院机关事务管理局发布调研报告，提出对52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整改思路。2007年初，中纪委第七次全体会议3次提到了驻京办的腐败问题，要求纪检监察部门协助有关部门整顿和规范地方党政机关及国有企业驻京办事机构，认真开展专项清理，切实加强监管。从2006年至今，驻京办去留悬念已有4年，驻京办改革也曾被圈内人士称为“搞不动的东西”。

　　2009年1月，山东潍坊市对机关事业单位进行改革，决定将该市在北京、上海、深圳等地的11家驻外办事处“一刀砍掉”。这一举动引发了社会各界对驻京办下一步改革的推测和更多的思考。

　　今年1月，国务院办公厅红头文件对于近千家驻京办去向予以了明示，582家驻京办将在6个月内全部撤销。新方案雷霆下发，悬念终于尘埃落定，驻京办的命运似乎已经确定。

　　但一纸“撤令”后，数百家驻京办真能一去不返？

　　中国政法大学行政法教授张数义认为，撤销令只是从表面上取消一些驻京办，而不是从体制上来改变，未必真能撤销了“驻京办”，因为纵使撤销了，也可能会变相存在，难以起到真正的作用。也有人指出，驻京办问题显然远非一撤了之那么简单。事实上，这种自上而下的强制撤销，只能割掉作为机构的驻京办，而不能割掉作为乱象本质的“驻京办需求”，如果根本性问题不能解决，它还会以各种形式隐性存在。实际上，需要撤销的应该是“驻京办需求”。

　　一位熟知内情的人士则透露，县级驻京办本来就不让挂牌子，所以也就无所谓“撤销”一说。

　　北大社会学系教授郑也夫为研究驻京办有关课题，曾带学生到一些驻京办做过调研。他表示，撤销令下发后，将面临一定程度上的博弈。“事实上，北京存在很多未注册的县级、各地方政府职能部门驻京办，他们往往私自在京购买或租用某地，开展和驻京办一样的工作。”郑也夫称，这些机构比较隐蔽，数量不好掌握，所以撤销起来有难度。据了解，这部分未注册的驻京办大概有1500到2000家左右。

　　当然，也有学者认为，现阶段，驻京办仍有其存在的必要性。客观地看，多年来，驻京办在促进地方经济发展上发挥了重要作用，特别是对于不发达地区而言，驻京办是面向全国乃至全世界招商引资、宣传推介的一个重要窗口。驻京办的存在，从表面上来看，耗费了地方政府的资源，但由于驻京办可以获得充分的信息，因而具有长期存在的价值。

　　“在一定程度上，驻京办对北京经济发展的影响很大。”北京一位学者提出了这样的观点。该学者认为，驻京办的投资和消费能力惊人，从房产到餐饮、娱乐、旅游，对北京经济的作用不可忽视。据不完全统计，各级政府驻京办的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些驻京办在购房、建房的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每家482万元，比上一年增长了23.5%和21%。

　　“其实在我们这里，‘跑部’的功能早就不存在了，三四年前就只剩下维稳的职能了。”“我们要做的事情很多。大量工作集中在为地方招商引资，帮助维护首都稳定，充当中央和地方沟通信息的桥梁纽带，推动完成各部委交办的事项，帮助在京本地人员解决困难等。”

　　对此，一些县级驻京办工作人员大呼冤枉。

　　而拥有一家知名餐饮品牌代理店的温先生则告诉记者，当初要不是县驻京办的帮忙引荐，他也就不可能成为某餐饮企业在当地乃至全省唯一的总代理商。首都经贸大学公共管理系张智新副教授认为，驻京办中的腐败现象并非错在驻京办，而源于两个关键制度的缺失：一是中央和地方之间责权利的划分尚不明确、合理；二是中央各部委以及其他领导机关在权力运行上还存在机制不合理、监督不到位等问题，缺乏对地方和企业“跑部钱进”进行预防、限制和规范的法律、法规。

　　“只有尽快实行政治经济体制改革，实现政府职能转变，加快建设服务型政府，才能真正地改变或消除目前存在的驻京办现象。”杨松告诉记者。

　　撤销后的猜测

　　采访中，记者了解到，有不少人担心，被撤销的驻京办极有可能以“商会”、“同乡会”、“会馆”等形式继续存在。“事实上，有些驻京办早已改头换面以商会、联络处等形式存在了。”一位熟知驻京办业务的人士告诉记者。也有人担心，由于“业务需求”仍然存在，随着驻京办逐步撤离，部分驻京办有可能迁移到天津、廊坊等离北京较近的地方，成为“驻津办”、“驻廊办”等。

　　李成言认为这个现象可能会出现。可能县里弄一个文化会馆，在这边派几个人，张罗一些事情。但是这些不能成为一个常态存在了。县里的驻京办这种历史形式已经终结了。

　　据了解，有些地方驻京办承担着本县品牌的推广，如福建省沙县驻京办，同时也是沙县小吃驻京办，承担着推广当地的小吃连锁品牌的任务，那么，县级驻京办撤销后，该由谁来负责这项特殊职能？杨松认为，类似沙县这样具有特殊职能的驻京办，在撤销之后，可以行业或是企业的形式来代替。

　　对于县级以下驻京办撤销之后的职能空缺问题，有专家也表示，现在县级以下驻京办的工作完全可以由省级驻京办来协调，省级驻京办将政策传达到省一级单位后再由省级单位协调，这样可以大大提高省一级政府的办事效率。

　　按照《意见》要求，整合后的驻京办主要有五项职能:一是承担派出地党委、政府委托的工作，为本地区经济社会发展服务；二是承办中央和国家机关有关部门交办的事项；三是配合北京市政府做好维护首都稳定的工作；四是实行政企分开，强化公共服务和社会管理，努力为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务；五是协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务。

　　对于被撤驻京办面临的人员问题，有专家提出，属于地方公务人员的驻京办人员，可以直接回地方去，由地方政府安排；本地招聘的人员，可以解除劳动合同。也有观点指出，此次被撤销的驻京办人员有可能会扩编到上一级政府驻京办，仍然从事原来的工作。

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