——2009年财政部全力参与和大力支持深化医药卫生体制改革纪实

　　卜海涛

　　“2009年是医改起步之年，财政部在这一年中主动作为，全力保障。”财政部社保司负责同志向记者表示。

　　在这一年，财政部按照医改领导小组的要求和统一部署，积极参与医改意见和实施方案的出台工作，并围绕五项重点改革，做了大量工作，较好地完成了任务，取得了一定成绩。

　　积极参与，助推医改方案出台

　　医改实施方案中明确提出，“经初步测算，2009—2011年各级政府需要投入8500亿元，其中中央政府投入3318亿元。”

　　“这个8500亿是增量，不是总量，而且是仅用于五项重点改革的增量，用于医疗卫生的总支出还要更多”。去年4月8日，在国务院新闻办组织的新闻发布会上，财政部副部长王军以“8500亿元方程式”为题介绍了财政支持医改工作的力度，全场为之一振。

　　沉甸甸的数字背后是科学严谨的测算。在医改意见和实施方案起草过程中和形成初稿后，财政部即着手进行模拟测算，对不同的投入方案进行比对分析，数易其稿。由于资金需求测算涉及国家发展改革委等4个部门、10个以上司局、超过20个处室的业务，财政部的同志主动上门沟通，在服务大局的前提下，该坚持的坚持，该支持的支持，该说明的说明，最终形成了多部门一致认可的测算结果，为领导决策提供了科学依据。

　　此后，财政部部长谢旭人数次专题向国务院领导书面报告，使国务院领导及时了解医改资金需求测算及2009年中央财政对医疗卫生投入的预算安排情况。副部长廖晓军多次批示预算司等司局合理安排预算，全力支持医改。

　　医改是“摸着石头过河”的全新探索，需要及时了解各方的反馈意见，财政部主动承担起了跟踪整理相关社会意见的任务。

　　1月21日，国务院第47次常务会议审议并原则通过了医改意见和实施方案，引起社会高度关注。财政部有关司局专门编辑了《医改方案评论摘编》，坚持每天通过网络搜集整理网民对医改方案的反映，共编辑50余期。

　　4月6日至7日，新华社授权发布医改意见和实施方案，财政部在第一时间组织力量通过网络及各种媒体搜集整理社会各界包括国际方面对医改方案的反映，通过《医改舆情动态》及时上报医改领导小组有关领导。在一周内共编辑上报《医改舆情动态》10期，为医改领导小组有关领导及时掌握国际国内对医改方案的反映提供了第一手资料。

　　搜集外界反馈的同时不忘积极做好宣传解释工作。一方面，财政部积极参与撰写“深化医药卫生体制改革问答100问”、“医改与我40问”、“国家基本药物制度问答”等宣传材料，并派人参加人民网、新华网、央视网等的在线访谈。另一方面，财政部在第一时间通过主流媒体向社会做好解疑释惑工作，从而使社会公众准确理解医改方案中“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”等重大理论创新内容以及政府卫生投入政策。

　　医改大方向已定，如何落到实处需要配套文件予以细化。在拟出台的21个医改配套文件中，除由财政部牵头制定的1个外，其他20个配套文件多数需要由财政部联合发文。目前，财政部负责牵头的《关于完善政府卫生投入政策的意见》已于2009年7月下发。对于配合其他部门拟定的配套文件，财政部本着高度负责的精神，一方面统筹兼顾，另一方面积极主动配合、支持。

　　倾力支持，保障全年任务落实

　　“2009年中央财政医疗卫生支出实际执行数达到1266.7亿元，比2008年增长48.2%。”在前不久召开的全国财政工作会议上，谢旭人部长这样说。

　　2009年是近年来财政收支矛盾十分尖锐的一年。为应对国际金融危机的影响，党中央、国务院出台了包括结构性减税、增加投资支出等在内的一系列经济刺激政策，减收增支的压力大幅增加。在此严峻形势下，中央财政仍然一方面在当年预算中积极安排，另一方面通过以前年度超收预留资金，力保医改资金需求。

　　在三年新增8500亿元的政府投入中，有5182亿元由地方财政负责安排。具体到每个省需要投入多少，省、市、县如何分担，能否负担得起，是社会各界普遍关注的问题。为此，医改方案公布后，财政部立即召开会议，指导地方开展医改资金测算工作，既要最大限度保证医改资金需求，又要保证地方财力可承受。在地方财政部门参加的医改座谈会、培训班上，财政部领导都反复强调“将基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，是财政部门和财政干部义不容辞的责任和神圣使命”，要求各级财政部门积极发挥财政职能作用，安排好、落实好医改资金预算。

　　在加大投入的同时，财政部还注重积极转变投入机制，努力提高资金使用效益。

　　一是兼顾供需双方。既投向医疗卫生服务供给方，又更多地投向让群众直接受益的医疗保障、公共卫生等需求方。在2009年中央财政拨付的五项重点改革资金中，直接投向需方的超过60%。

　　二是推行购买服务。为推动地方开展购买公共卫生服务工作，财政部积极推广辽宁铁岭、山东潍坊、河南焦作等地政府购买服务的经验，供其他地区学习借鉴，并对购买服务工作开展较好的地区予以奖补。

　　三是建立核补机制。为完善基层医疗卫生机构补偿机制，财政部在牵头起草的《关于完善政府卫生投入政策的意见》中明确了核定任务、核定收支、绩效考核补助的具体办法，还通过开展大规模培训等多种方式积极推广安徽省、湖南省宁乡县等地核定收支、考核补助的经验。

　　执行力，是财政部认真落实医改领导小组意见非常强调的一条。国务院医改领导小组去年共召开了5次全体会议，每次会后财政部党组都立即部署贯彻落实会议精神。根据第二次会议落实医改资金投入的要求，中央财政提前预拨了新农合、居民医保补助资金，并安排专项资金429亿元，用于解决607万关闭破产国有企业退休人员参保问题。根据第三、四次会议加快推进基本药物制度实施的意见，财政部主动研究提出采取以奖代补办法，对工作开展好的地区给予奖励。为推动各地在基层医疗卫生机构实行基本药物制度的同时实施绩效工资，财政部会同有关部门起草了《关于公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见》。为贯彻落实第五次会议精神，近期财政部正在会同有关部门研究建立多渠道补偿机制，并拿出医保基金对基层医疗卫生机构取消药品加成减少的收入给予适当补偿的具体措施。

　　对政策的准确把握是贯彻落实政策的基础。为了确保中央既定政策在基层执行中不走样、不变形，财政部十分重视培训工作。去年6月上旬，在北京举办了全国省级财政部门医改政策培训班，全面解读医改意见和实施方案，并重点介绍了政府卫生投入政策和医改资金测算等内容。12月中旬和今年1月份，又先后在北京举办了三期全国市县级财政部门医改政策培训班，采取“一竿子插到底”的方式培训了全国近1500名基层财政干部。

　　典型经验是样板。财政部在调研中注重及时总结地方经验，以点促面推广改革经验。财政部先后在湖北、安徽、北京、天津等地召开了多次经验交流会，并将有关地方的文件转发各地。另外，组织编辑了《地方医改动态》，及时总结各地医改经验做法，供其他地区参考。

　　主动研究，破解难题推进改革

　　没有调查研究，就没有发言权。财政部在及时收集媒体资讯和外界信息反馈的同时，更加注重深入一线，动手解剖“麻雀”，先后20多次赴地方调研或召开座谈会。为攻克在基层医疗卫生机构实施基本药物制度这一难关，财政部领导亲自带队到地方广泛调研，发现并着力推广安徽、天津等地的好经验、好做法。

　　安徽省紧紧抓住基层医疗卫生体制综合改革这一“牛鼻子”，统筹推进包括人事制度、收入分配制度、管理体制、补偿机制等在内的综合改革，彻底打破基层医疗卫生机构“以药补医”的利益链条，从根本上形成新的运行体制机制。去年12月2日，财政部在安徽省召开了现场经验交流会，积极推广安徽经验。这一思路也得到了医改领导小组的肯定和有关部门的赞同。12月22日，李克强副总理在主持召开国务院医改领导小组第五次会议时，充分肯定了安徽省综合改革的做法。今年1月21日，国务院医改办在安徽召开了经验交流会，发改委、财政部、卫生部、人力资源社会保障部等部门齐推安徽经验。

　　在学习安徽推进综合改革经验的过程中，地方财政部门反映，基层医疗卫生机构取消药品加成后减少的收入仅由财政一家补偿，科学性和承受力都存在问题，特别是难以从根本上解决制约加快推进基本药物制度的问题。为此，财政部又进一步深入研究，并专门请天津市、江苏省镇江市、扬州市财政局的同志介绍经验。天津等地充分发挥医保基金的作用，积极探索建立多头补偿机制，有效解除了基层医疗卫生机构对实施基本药物制度后补偿不能及时足额到位的后顾之忧，从而减少了改革阻力，加快了改革进程。

　　目前，安徽、天津等地的改革已经取得了初步成效。安徽省零差率销售全面实施后，药品价格平均降幅在50%左右。32个试点县市区的390个乡镇卫生院完成了编制核定、岗位设置、人员清理、资格审查等工作，竞争上岗正在陆续开展。天津市在社区卫生服务机构实施基本药物制度9个月来，居民医疗负担减轻1.98亿元；累计门诊人次比上年同期增加23.74%；医保基金节省支出1.31亿元，取得了社会各界交口称赞的“多赢”局面。

　　医改是一项系统工程，只有各部门密切沟通、协调配合，才能使各项改革措施有机衔接，互相促进，加速改革进程。财政部在医改方案的制定和实施过程中，尤其重视从大局出发、从为百姓谋福利这一高度出发，及时就新情况、新问题与其他部门加强沟通，密切配合。在资金测算时，与所有涉及部门对账，争取达成一致意见；在出台配套文件时，积极主动上门沟通，换位思考，求大同存小异；在地方调研时，同时听取地方发改、卫生、社保等部门的意见。各部门之间的密切合作，成为医改工作顺利推进的重要保证。

　　保障医改，上下齐心一起努力

　　医改是世界性难题，也是世纪性难题，没有现成的道路可循。一年来的实践证明，破解这一难题需要上下一心，敢于创新，扎实推进。

　　党中央、国务院高瞻远瞩、坚定改革，是医改工作顺利推进的政治保证。

　　党中央、国务院一直十分关心医疗卫生事业发展、关心人民群众身体健康。针对群众普遍反映强烈的看病难、看病贵问题，党中央、国务院决定推进医改，着力破解这一世界性和世纪性难题。去年1月12日，国务院专门召开会议审议并原则通过医改意见和实施方案。2月5日，中央政治局常委会议对医改方案进行了讨论。为使医改方案在最有利的时机推出，党中央、国务院审时度势，于4月6-7日授权新华社公布医改意见和实施方案，并于10日召开全国深化医药卫生体制改革工作会议，就推进改革做了全面动员和部署。温家宝总理多次听取医改情况汇报、下基层调研，都极大地推动了医改的顺利开展。国务院副总理、医改领导小组组长李克强更是亲力亲为，深入安徽、江西等地实地调研，先后主持召开了5次领导小组全体会议，就医改重点难点问题进行协调，并多次批示有关部门想方设法加快推进医改各项工作。为保障医改工作开好头、起好步，在医改方案出台的同时，李克强副总理就请医改办着手研究2009年医改工作任务。8月11日，李克强副总理又主持召开了医改领导小组全体会议，就解决基本药物制度实施和公立医院改革试点两大难题进行了专题研究。正是由于党中央、国务院高瞻远瞩，审时度势，坚定改革，一年来，医改各项工作得以稳步推进，取得了卓有成效的进展。

　　财政部党组高度重视，是积极参与和支持医改的坚强后盾。

　　财政部党组及谢旭人部长、廖晓军副部长等部领导高度重视医改工作。每次国务院领导召开医改协调会，参会同志都会及时向主要部领导汇报，并召集有关司局的同志传达贯彻落实。作为医改领导小组副组长的谢旭人部长多次就医改工作作出批示，要求有关司局的同志要将积极参与医改、支持推动医改作为深入学习和实践科学发展观的重要内容着力抓好。廖晓军副部长十分重视并亲自参与协调医改工作，多次听取医改工作的汇报，要求有关司局安排好预算，切实保障医改所需资金。

　　财政部社保司的同志向记者讲起了这样一个细节：医改方案出台前夕，正值谢旭人部长执行出国任务，为使国务院领导准确了解医改预算安排情况，谢旭人部长回京后从机场直接赶到办公室，与其他同志一道加班，及时向国务院作了汇报。

　　王军副部长更是将大量时间和精力用在医改方面。经过系统深入的调研和反复论证，他就如何突破在基层医疗卫生机构实施基本药物制度、绩效工资以及乡村联动改革三大难点问题，系统提出了推进综合改革、探索多头补偿的解决思路，受到医改领导小组的肯定。此外，其他部领导也十分关心医改工作进展情况，指示有关司局对医改工作给予大力支持。

　　社保司同志共同努力、顽强拼搏，是参与和支持医改的重要基础。

　　从医改方案起草到现在，社保司始终把医改工作当作全司工作的重点之一紧抓不放，全力以赴。司领导经常挂在嘴边的一句话是“医改无小事”，经常和同志们一起加班加点。社保司从事医改工作的两个处的同志更是全身心扑在医改工作上，白天不够用，就拿出晚上；两个处的人力不够用，就临时抽调其他处室的同志。

　　曾几何时，社保司的同志们已经记不清有多少次晚饭是从附近的小饭馆里叫的外卖，以至于饭馆的伙计已经十分熟悉接听社保司同志的订餐电话；记不清有多少个夜晚是在办公室通宵达旦度过的，以至于保卫处的同志经常误以为是忘记关灯。正是有了这种顽强拼搏、敢打硬仗的劲头，才使社保司同志们挺过了一道又一道难关，化解了一个又一个政策难题，有力地支持和配合了医改领导小组的工作，保证了医改工作的顺利推进。

　　其他司局积极支持、密切配合，是参与和支持医改的强力支撑。

　　在医改方案研究起草、组织实施过程中，部内其他司局都对医改工作十分关心，给予了大量支持。办公厅对医改宣传工作鼎力相助，特别是在医改方案出台前后，积极参与筹备医改新闻发布会，搜集整理社会各界对医改方案的评论，编辑上报《医改舆情动态》，并派专人及时送到有关领导手中。预算司在收支矛盾十分突出的情况下，想方设法克服困难，积极安排预算，保障医改所需资金。国库司及时调度资金，保证医改资金及时下拨。税政司积极研究支持民营医疗机构发展的税收优惠政策。科研所、财经报社等单位在医改宣传等工作中积极主动做了大量工作。其他相关司局也在对医改方案阅提意见等工作中积极配合，为医改开辟“绿色通道”。

　　医改办密切沟通、大力协调，是医改工作顺利推进的重要力量。

　　医改工作涉及面广，千头万绪，需要协调的部门多，需要沟通的事情多。面对医改重点和难点问题，面对部门之间的分歧，国务院医改领导小组办公室不畏难、不怕烦，与各部门充分协商、沟通协调，做了大量卓有成效的工作，有力地推动了医改各项工作顺利进行。

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