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中国石油外交的国际战略背景

http://www.sina.com.cn  2010年02月01日 02:18  第一财经日报

  徐小杰

  编者按:

  2010年1月27日,国家能源委员会成立,委员会主任由国务院总理温家宝担任,国务院副总理李克强任副主任。21名委员几乎囊括了各部部长,其中包括外交部部长杨洁篪、国家安全部部长耿惠昌、总参谋部副总参谋长章沁生,以及来自央行、银监会等金融系统的高官。能源委的成立,被解读为中国正在从更高的全球视野来考量能源的战略地位,保证国家能源安全。

  在未来,石油外交之于中国能源战略的意义将更为重要。近30年来,石油外交在我国政府、公司和民间等层次外交活动中的地位与作用不断上升,在高度依赖外部能源的背景之下,石油外交在今后也将具有重要意义。

  从本期开始,本报特约中国社科院世界经济与政治研究所能源问题专家徐小杰为本报撰写系列评论,分析与观察中国石油外交,尤其是对重点国家和地区的外交活动。本期为第一篇,概述中国石油外交的形成与发展的基本过程,从第二期开始将逐篇阐述中国与重点地区与国家(包括产油气国、消费国和过境国)和全球能源问题的石油外交关系与分析意见。

  近30年来,中国石油外交的发展过程大体可以分为四个历史阶段。

  第一个阶段是上世纪70~80年代,在大庆等油田产量上升之后,中国开始丢掉“洋油”的帽子,并从上世纪70年代末开始对外出口石油。

  80年代以后,中国的石油进口也开始持续增长。这就进入第二个阶段,始于1993年中国成为净进口国,这意味着随着中国经济发展,国内石油需求迅猛增长,大大超过了国内的供应能力,中国进入了必须利用“(国内外)两种资源和(国内外)两个市场”的新阶段。这一阶段,中国国家石油公司开始主动“走出去”。

  第三个阶段可以从2000年开始,石油外交向纵深展开的阶段,特别是2004~2005年,中国石油公司“走出去”初步形成规模,但中国的石油外交活动也自此开始面临着一系列挑战和压力。

  自2007年,尤其是2008年全球经济危机之后,世界政治与经济进入到了一个新的阶段。西方国家在其传统势力范围的关系重整,以及中国、印度等国家新兴力量的摆布,开始更多影响石油外交,中国的石油外交已经全球化了。

  中国石油外交已经深度植入全球化背景,从展望的角度来说,展望中国石油外交首先必须深入分析全球油气地缘战略格局的变化。笔者认为,今后中国石油外交活动和发展将受到以下几大因素变化的牵制。

  1.石油心脏地带的形成

  从地理上说,世界若干油气供应中心,即从马格里布以东到波斯湾、里海、西西伯利亚、东西伯利亚,直至俄罗斯的远东地区形成了一个巨大的油气资源与供应带。这一地带的天然气资源占世界总量70%以上,石油占60%以上。堪称世界石油心脏地带。

  冷战结束和苏联解体以来,世界油气地缘政治格局发生了重大变化。在冷战时期,这个地带被东西方势力分割成为若干个地区供应中心。冷战结束后,特别是中亚和高加索国家的独立,以及俄罗斯自身的对外合作,这连成了一个巨大的石油供应地理带。显然,中亚不再是苏联的南方,而是一个新的世界油气供应中心,并将石油心脏地带连成一片。

  这一变化对世界油气投资、贸易、价格具有重大影响,实际上确定了欧亚大陆油气地缘政治的格局。可以看到,俄罗斯、中国、欧洲以及美国等世界大国和地区势力对这个石油心脏地带具有越来越重大的影响。

  同时,围绕着这个石油心脏地带,在东边和南边的中国、印度、日本以及东南亚地区形成了一个巨大的石油“需求月牙形地带”,也就是亚太油气需求地区市场;而在心脏地带的西边,即欧洲地区形成了西边的“需求月牙形地带”。中国既是东边“需求月牙形地带”的核心,又直接连接着心脏地带,是心脏地带油气通往亚太地区的陆桥,处于一个极为重要的地理位置和重要的地缘政治地位。今后中国石油外交主要将围绕着逐步进入石油心脏地带,连接东边“需求月牙形地带”。

  为此,首先要明确俄罗斯中亚地区在确保周边油气供应安全方面的作用,加强石油外交力度,为油气合作创造良好的双边和多边关系。其次是加大对中东和非洲的石油外交活动,加强地区性和全球性的石油外交合作关系,使中国的油气合作一方面由中东地区边缘向波斯湾地区的核心区(如沙特阿拉伯、科威特、伊朗、伊拉克等)突破,另一方面由北非地区向西非、中非和非洲其他地区发展。通过油气合作,向资源国正确传递中国与海湾国家、中国与非洲国家双赢互利互惠,推动地区能源和经济全面发展的意图、愿望与经验。同时,还要发展与其他消费大国之间的紧密合作,进而推动新全球能源治理制度的建设。

  2.新油气权力中心

  冷战结束后,虽然出现以上在俄罗斯、中亚和大中东地区的地缘政治空间的变化,但是从总体上看,上世纪90年代上述地区,加上南美和亚太地区的资源国普遍采取私有化和对外开放的政策,给世界展示了巨大的合作空间。进入21世纪后,随着油价持续上升,一些区域的资源国经历了90年代的对外合作,逐步开始调整本国对外油气合作政策和合作模式,对过去几十年来的油气合作模式提出了挑战。

  第一个区域是指委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚等南美国家,在左派领导人的主持下,基本否定了以前与外国石油公司达成的合作协议,大幅修改合作条件和模式,推翻了上世纪90年代盛行的私有化、外包和由外国公司控股下的合同模式,提出以本国为主导的合作模式。在南美形成了针对西方的油气权力中心。

  第二个区域是中亚地区。1991年后,随着这些国家逐步对外开放,国内油气产量的恢复与上升,加上国际油价的上升,使得他们有能力对原来不合理的油气运输通道、价格机制和合作框架提出挑战。首先,在西方支持下建设巴库到杰伊汉石油管道,将里海的石油直接运往地中海,打破了俄罗斯对该地区的完全垄断;哈萨克斯坦与中国建设通向中国的石油跨国管线,土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦与中国合作不久建成了从土库曼斯坦到中国的跨国长距离天然气管道,打破了俄罗斯对土库曼斯坦天然气出口的长期垄断局面。其次,他们提出了重新谈判油气出口价格。天然气价格从原来的40多美元/千立方米,逐步提高到80美元、100美元和最近的230~250美元,逐步靠近欧洲价格。实际上形成了对抗俄罗斯的新的油气权力中心。

  第三个区域是非洲重要的油气资源国。与前两个地区和资源国略有不同的是,对外合作、私有化模式仍然是目前非洲的主调。但是,近几年来一些资源国不仅欢迎外国公司参与上游资源开发,同时鼓励外国公司参与下游开发,把参与下游开发当作上游合作开发的条件。同时,强调外国技术、管理和经验当地化,培养当地的经营的能力,逐步把管理权由外国公司转移到本国。这些变化主要发生在尼日利亚、安哥拉、阿尔及利亚、利比亚等一系列比较大的资源国,形成了一群新的油气权力中心。

  3.前沿领域争夺升级

  这里所说的未来油气前沿地区包括沙漠深处等新内陆石油开发区、东西伯利亚等未开发地区、北极、深海;前沿领域为重油、油砂、页岩气、煤层气等诸多非常规能源。这些地区和领域已经成为国际石油大公司的战略目标。

  这是因为,从全球来看,现有的油气产量主要来自具有50~60年开发历史的油田。其中主要的主力油田已经非常成熟老化,产量递减明显。根据包括美国地质家协会(AAPG)在内的多家国际权威机构研究,世界的常规石油产量已经或即将达到顶峰,维持不长的高峰平台后将不可避免地趋于下降。如果考虑到非常规的油气资源,那么世界的高峰产量可能在2030~2040年达到顶峰,从而可以维持较长的高峰生产平台若干个十年,再趋于下降。这是全球共同面临的前景,也是当前国际石油地缘战略争夺的重点,是一些大的石油消费国和石油公司争夺的焦点。

  目前,围绕着北极地区的油气开发问题,已经在美国、加拿大、俄罗斯、北欧一些国家之间现实地展开了一场激烈的政府、经济和外交活动的大争夺。相比之下,中国在这些领域的商务和外交活动几乎甚少。笔者特别提醒国内石油大公司在大规模扩张海外油气业务的过程中,必须尽快参与未来油气前沿地区和前沿领域的竞争过程;同时必须研究和开展针对这些前沿地区和领域的石油外交活动。

  4.围绕气候变化展开的能源战略大博弈

  当前,我们这个星球的成员,围绕着全球气候变化而展开了空前的大思考、大交流和大博弈。不可否认,全球气候变化中有大量的环境问题。其中,化石能源是影响环境变化的一个重大因素。目前,各国正在重新思考和定位全球能源问题,特别是煤炭、石油和天然气等化石能源利用问题。各国为了应对全球气候变化,提出了“共同但有区别的责任”。各国的应对战略涉及到各国的发展权、利益分配以及能源利用标准等问题。中国与许多油气资源国都是发展中国家,正处于工业化发展的中期或初期,在能源利用效率方面不可能在短期内达到发达国家的水平和标准。但是,由于国情不同,各国特别是发展中国家各有不同的利益和立场,不是一个铁板一块,产生了能源发展战略的大博弈。中国气候变化外交已经在全球舞台上发挥了重要作用。今后还必须继续加大全球性、地区性和重点国家的研究和交流,增进理解和支持。

  中国与许多发展中国家的合作中应该采取什么样的开发方案和环保标准才能促进发展是一个极为现实而重要的问题,也是今后全球性石油外交不可回避的新问题。今后的石油外交必须突出环保为先的外交战略。在油气资源开发的过程中,也必须与资源国共同探讨油气资源以外的新能源和新领域的开发合作。

  中国石油外交新方向

  从中国石油外交的历史和现实情况看,中国石油外交可能具有以下三个特点:

  一是,近年来中国石油外交已经由比较突出政治外交和大国外交,逐渐转向政治与经济相结合,外交为国民经济建设和社会发展服务的方向发展。中国石油外交已经为确保我国石油供应安全发挥了重要作用。

  二是,中国石油外交在很大程度上受到了高层推动。相比之下,多元外交特点不突出。特别是针对资源国和专题需求,针对民间需求的外交活动有待深入研究和发展。许多国际民间外交活动和非政府组织的活动,在中国找不到对应的交流对象和场合。

  三是,双边合作和双边石油外交突出,而多边外交相对滞后。在许多地区和国际组织和场合,中国的石油外交声音比较弱。这导致我国在多边场合和关系上难以发挥作为负责任的大国的作用,随着油气问题逐步地区化和全球化,今后将更为重要。

  以上特点既表现了石油外交的发展和特点,也暗示了诸多不适应性。为此,今后的石油外交需要更加强调综合外交、多边外交和社会外交。

  综合外交或多元外交涉及到政治、经济、文化,国家、企业、民间,官方和非官方等多个利益层面,是现实对外活动的一个真实体现。为了积极参与全球能源合作和大分工过程,必须形成一个大的综合和多元的外交体系。目前,中国的石油外交主要依靠政府、元首、双边关系,而民间、企业、多边外交比较弱。中国可以借鉴发达国家的外交体系和经验,制定一套综合外交的体系,在确保国家石油供应安全与地区和国际油气合作方面发挥综合作用。

  公司外交是外交工作中的重要内容。目前,我国很多石油项目确实要靠国家来推动。将来,我国的企业逐步国际化,成为国际性石油公司必然需要发挥与国际公司相应的外交作用。很多跨国石油公司在这方面的角色和作用非常突出,而对中国的石油公司来说还是一个新的问题。应该说,在这些方面中国可能缺乏传统继承,基础比较弱,体制上也不配套。非国家行为体(如企业和非政府组织)在外交体系中如何定位和发挥作用,应该成为今后石油外交的新课题。

  多边外交是当今社会各国外交活动的重要方面。因为许多国际能源合作项目已经成为跨地区的合作,甚至全球的合作问题。因此,地区性和国际性的能源机构和活动非常活跃。诸如地区和全球性资源治理问题只能在国际能源合作框架中去探讨交流和对话。而且不管中国的意愿如何,许多国家已经把中国参与世界油气资源合作,包括在非洲和南美等地区的油气合作放到国际组织和诸多地区性和国际平台中讨论。因此,绝不是双边的问题。中国不能忽视这一事实,相反,只能积极地参与多边的合作体系中去。这涉及到与一系列国际性和地区性组织的合作与对话,如国际能源署(IEA)、石油输出国组织(OPEC)、八国集团以及有关地区性组织的合作,甚至包括一些非政府组织的合作,如采掘业透明度举措(EITI)的原则也将对中国的国际油气合作的国际环境具有不可忽视的影响。

  中国在非洲地区的资源开发确实涉及到地方经济利益、社会发展、环境保护,也涉及到与当地政府合作的透明度问题。我们既要与代表这个国家的政府签订合作协议,也要取得当地政府和社会的认可。尽量采取本地区和国际通行的规则。在合作中确实要强调双赢互利,更让民众获益,切实帮助资源国发展经济。这是双边问题,也是多边问题。

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