张向东

　　1月13日，国务院副总理李克强走进了北京西长安街86号院，这里是国家电监会和国家电网公司的办公地。在李克强身边的有国家发改委主任张平、国家能源局局长张国宝，以及中国电力、石化、天然气等能源企业的老总们。李克强和他们在一起商讨保障能源供应的办法。

　　这一天，能源供应继续告急。全国40%火电厂存煤天数低于7天的警戒线，低于3天的也有69座。

　　这一天，2010年中国煤炭运需合同汇总即将终止，电煤价格再次每吨普涨30-50元，电厂要求上调电价的声音再次响起。

　　这一天，中国多个城市天然气加气站继续停止向汽车售气，中国每天平均天然气缺口已达1500万立方，日供气缺口超过30%。

　　严寒下，中国能源供应体制显得过于疲惫和脆弱不堪。

　　自1988年中国启动能源体制改革至今，20余年间，尽管“培育市场主体，提高各种能源资源合理配置”的提法不曾改变，但现实中，市场和计划两个取向间的博弈却从未见停息过。

　　如果说开始的几次取消能源部委、下放重点煤炭企业、重组中石油和中石化、分拆国家电网，是向市场化挺进的话，那么近年的压制民营加油站、淘汰落后电厂、回收小煤矿，就是在不断提高行业集中度，增强国家对能源的掌控力。

　　伴随两个方向的碰撞，分拆、价格管制、利益纷争、垄断，直至能源荒，诸多怪现状，在这个领域上演。

　　以山西河南回收小煤矿为标志，中国能源行业完全走上国家掌控之路。但让人尴尬的是，这并没能让中国在能源保障上高枕无忧。每每国际油价上涨，抑或用电高峰期到来，中国必发能源荒。

　　中国能源体制改革眼下已成骑虎难下之势。短期内重走市场之路已不现实，而眼下最具操作性的方式就是，政府坚持能源价格管控，对抗垄断寡头以能源荒为手段不断提出的涨价要求。

　　未来的能源体制改革怎么走，市场抑或进一步提高管控力？不论哪个方向，决策层都需尽快做出决断。

　　22年前，当中国决定开始按照市场化方向改革中国能源行业时，估计没人会想到今天的困局。

　　能源改革22年

　　1988年，国家根据经济体制改革的需要，撤销煤炭部、电力部、石油部、化工部，同时成立能源部、中国统配煤矿总公司、中国石化工业总公司、电力联合会等机构和企业。不过，这次改革并没有实现“政企分开和确立企业市场主体地位”的目标，新成立的各大公司并未剥离相关政府管理职能。

　　时至今日，国家能源局人士总结说，“那次改革基本是原来行业管理部门的一次翻牌，条块分割严重，而当时成立的能源部由于无权，能源部与各大公司原本应该出现的父子关系，实际上成了兄弟关系”。

　　1993年，国务院机构改革，仅成立一届政府任期的能源部被撤销，同时恢复成立煤炭部、电力部。1996年，国家电力公司成立。

　　1998年，中国能源体制迎来变化最大的一次改革。当年，煤炭部、电力部被撤掉。成立煤炭局、石化局，划归国家经贸委管理。同时，国务院决定，除神华和中煤能源外，下放所有国有重点煤炭企业，石化天然气行业拆分重组为中石油、中石化、中海油3家石化公司。

　　2002年，国家电力公司被分拆，成立两家电网公司、五大发电集团和11家电力企业。

　　这些改革基本确定了中国能源体制目前的面貌。上述国家能源局人士说：“1993年到2002年十年间，能源改革的主要目标，就是全力推进市场化进程。”

　　不过，这次改革也留下了后遗症，能源企业几乎全部由分拆而来，每个行业只有几家，造成的后果是，企业规模和权力过大，而能源管理部门的权力相对弱小，无力进行更进一步的改革。

　　此后的事实也证明，中国能源管理部门已经越来越难以有效驾控石化、电力、天然气这几驾由超大型能源巨头掌控的马车。

　　2002年至今，中国能源领域改革的重点放在了价格上。尽管企业已经市场化，但价格仍坚持由政府管制。

　　二者间的矛盾随即凸显。

　　这在天然气行业体现得尤为明显。从1997年一直到2005年，中国没有对天然气出厂价进行过大的调整。在缺乏价格激励同时又高度垄断的市场里，企业对天然气的开发和进口，长期滞后于实际需求。

　　2005年的冬天，中国迎来了第一次大规模气荒，多个城市曾断气长达一周之久。此后，国家发改委宣布正式着手进行天然气价格改革。

　　石油领域，2008年5月国际油价一路飙升至147美元，两大石油公司表示政府价格管制造成炼厂严重亏损，同时多次上书要求上调油价。但由于奥运会、通胀等因素，决策层迟迟没有上调油价。随即，全国各地油荒频传，两大集团纷纷惜售。在油源非常充裕的山东，诸多长途车司机排队一天一夜加不上油，导致群殴加油站员工的事件发生。

　　直至6月20日，中国进行了有史以来幅度最大的一次油价上调，油荒才得以平息。

　　在电力行业，价格管制和垄断所带来的影响也非常明显。1993年国家放开了煤炭价格，2002年进一步取消电煤市场指导价。但随之而起的便是每年一度的煤电顶牛。

　　因为电价由政府管制，煤价由市场决定，电厂变成了夹心饼干。煤价一旦上涨过多，电厂进煤越多亏损越大，导致电厂购煤积极性不高。这便是每年电荒必然会来的核心症结。

　　进行了22年的中国能源改革，就这样陷入了价格管制和垄断交织而成的漩涡中。在这个领域中没有市场，没有自由竞争，有的只是政府和垄断企业之间围绕价格进行的一次次博弈，和时不时就会到来的能源荒。

　　未来在哪里

　　事实上，中国政府也曾试图打破垄断，培育更多的市场主体。

　　2005年2月，国务院发布“非公36条”，明确提出要扶持更多的民营企业参与到石油、电力等垄断性行业中来。

　　但是，至今5年过去，“非公36条”依然是一扇玻璃门。与之形成鲜明对比的是，几大能源公司在相关行业的垄断地位更加巩固。

　　事实上，尽管能源属涉及国计民生的战略资源，但垄断也绝非掌控这一行业的最优手段。在美国，主要能源行业一般会有10家以上的大公司运营其中。石油行业拥有BP、壳牌、埃克森美孚等近10家油企，天然气行业有50多家公司，电力行业则拥有190多家电力公司和电网企业。

　　中国能源网副总裁韩晓平说，在美国如果两家石化公司的老板坐在一起谈到了价格，就属于违法。但在中国，你会经常看到中石油、中石化两大集团共同上书要求涨价。

　　国家发改委人士说，在能源市场竞争不充分的情况下，价格管制是必要的。在没有破除垄断的情况下放开价格，只会造成价格失控，恶性上涨。

　　但问题在于，政府的管制往往造成企业无法根据成本调整价格。最终导致能源企业供应积极性不高。

　　韩晓平说，现在来看，越是政府想管好的能源行业，越是容易出现供应荒。

　　一位不愿透露姓名的能源部门人士坦言，在目前的基础上，能源体制改革向市场方向推进哪怕是一步，都非常艰难。垄断的力量变得愈发强大。

　　2003年，国资委宣告成立，掌管中央企业18万亿资产。第二年，国资委宣布三年之内，央企要做到行业前三名，否则将从国资委的央企名单上消失。近200家央企纷纷开始做强做大，原本就已经高度垄断的能源行业进一步集中。上述人士说，“在这种考核体制下，谁会愿意分拆！谁还愿意看到更多的市场竞争对手进来！”

　　转而，即便是在能源大集团之间，想开展竞争都难。以石油行业为例，按照当年成立三大石油公司划分的界限，中石油、中石化负责路上原油开采，中海油负责海上。近几年，中海油曾多次尝试“上岸”作业，而两大集团也多次表示要“下海”，但至今这一界限仍未见突破。垄断企业间相互竞争的设想，也仅仅是在国家能源局的闭门会议上，小范围讨论过而已。

　　电力方面，自2002年国家电力公司拆分以来，这个行业还没有出现一家有实力参与到市场竞争的企业。国家电监会人士直言，电改这么多年，除了拆分形成几家公司外，我没看到其他任何的进步。

　　不愿透露姓名的能源部门人士说：“能源改革至今，政府不是政府，企业不是企业。主要能源行业中，一家独大，老大不种地，全家都挨饿。”

　　该人士悲观地表示，未来一段相当长的时间里，中国能源需求仍会大幅增加，“要解决能源荒，眼下没有任何办法。”

　　来源：经济观察网

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