加强人民银行县支行建设的几个问题

　　2003年，银行监管职能从人民银行分离之后，县支行建设和出路始终是大家关注和议论的重要问题，各种思想、各种说法都有。在实际工作中，县支行问题更是难以绕开的现实问题。

　　为什么要重视和关注人民银行的县支行建设

　　县支行问题是大家比较关心的，也是社会各方面最近几年非常关注的问题。不仅金融系统，地方党委、政府也都非常关心。这充分说明了这一问题的特殊性。

　　一是说明县支行很重要。如果不重要，可有可无，就不会牵动那么多人的关心。地方政府、金融机构、社会公众、经济实体希望人民银行在县域经济发展、在支持新农村建设中发挥更大的作用，应该说看得很重。对县支行存留的议论，实际上是社会各界表达他们的意见和建议。

　　二是说明县支行在银监职能分设后的重要时期，一直处于履行职责的调整、改革或者是减少职能甚至撤销等几种意见或思路的争论中。

　　当前，对县支行问题存在几种思想、舆论或看法。

　　一个看法是，县支行已经完成历史使命，可以“寿终正寝”了。人民银行的主要职责是金融宏观调控，现在的金融宏观调控权限集中在总行，与县支行关系不大，或者说根本没有关系。事实上也是这样，金融宏观调控不仅和县支行没有关系，和地（市）中支、省会中支甚至分行关系也不大。应该说，宏观调控权主要集中在总行。尤其是监管职能分离以后，信贷政策的职能和权限有所调整。对基层行来说，信贷政策和货币政策是相联系的，贯彻信贷政策得心应手，有抓手，但是近年来已大大弱化了该项职能。另外，中央银行的各项业务系统正在逐步集中，有些系统已经归并到地（市）中支，有的业务已经上收，发行库也大范围地撤销。这样看，县支行似乎确实是没有用了。这是第一种思想。

　　第二种思想是保持现状。就是针对县支行目前的现状，对不同类型的县支行（如有发行库的、没发行库的支行，有外汇业务的、没有外汇业务的支行）实行分类管理。这个分类管理怎么管理，思路不是很清楚，也没有具体要求，试点取得成果很难。

　　第三种思想是把县支行办成全面履职的中央银行基层机构。加强县支行的职能，没有的功能要增加，使县支行能够充分履职。包括撤销的发行库也要全面恢复，把县支行建成职能比较全、功能比较多的中央银行基层机构。

　　第四种思想是：职能上结合实际，有增有减；机构上因地制宜，科学安排，合理布局；人员在数量上和业务相匹配，素质上与履职相衔接，从发展的角度来安排县支行的走向。

　　回顾这7年来的历程，对县支行的种种议论归纳起来无非上述四种，当然还有其他想法，但主要还是这四种。

　　人民银行县支行的历史沿革

　　新中国成立之后，人民银行县支行经历了四个阶段，即发展巩固阶段、撤销阶段、恢复阶段以及目前需要调整的阶段。

　　新中国成立初期至1984年是发展巩固的阶段，即人民银行和工商银行分家之前的阶段。当时，人民银行在县里承担服务和管理两种职能，既有中央银行的职能又有商业银行的职能（主要是城市商业银行的职能，农村有农村信用社，1979年县里已有农业银行），而且主要是承担商业银行的职能，中央银行的业务较少。

　　1984年至1985年，人民银行和工商银行分家后，县支行被撤销，并换个牌子，改成工商银行县支行。当时的撤销也是有其历史原因的，放到具体的历史环境中去考虑，可能也是对的。当时认为，人民银行的县支行没有存在的必要，对中央银行在县域究竟有哪些职能认识也不清楚，国外也没有现成的经验。

　　但是，县支行撤销之后也带来一些问题，主要表现为“两库问题”（国库问题、发行库问题）。当时，国库是商业银行代理，作为商业银行的资金来源，各家金融机构争抢国库存款。发行库也是商业银行代理，但商业银行不设业务库，占用中央银行发行库的发行基金，将中央银行的发行库作为商业银行的业务库来对待。中央银行在检查发行库的时候经常碰到这种问题。当时，从业务上感觉到，少了中央银行的县支行还真是不行，外汇管理业务当时已交给商业银行，从而带来一些管理不顺的问题。国库成了拉存款的主要来源，发行库成了商业银行取消业务库占用发行库资金的主要因素，以减少其成本开支。

　　所以，从业务上来讲，县支行应该恢复。从深层次来讲，县支行也应该恢复。各家金融机构在县里设立分支机构之后，需要人民银行专门行使中央银行的职责。随着经济金融的快速发展，金融监管的任务也非常繁重，如何对县里的金融机构实施有效监管，当时是空白。在恢复国库、发行库等基础业务的同时，增加了县支行的金融监管、金融统计，包括后来实行的账户管理、再贷款管理、利率管理等，客观上需要中央银行的县支行承担上述新增加的职能，否则将使矛盾更加突出。经济金融的形势发展要求恢复县支行，主要是建立在这样的基础上，所以从1985年开始陆续恢复。

　　第三个阶段，从1985年到2002年，恢复并逐步完善功能的阶段。回顾1985年恢复县支行，并不是全盘地或者机械地像过去一样全面设立，而是有选择地恢复。当时，全国是2280多个县，恢复县支行1800余个，400余个县没有恢复。恢复之后的县支行以崭新的面貌履行职责，特别是按照后来颁布的《中国人民银行法》要求，认真履行三大职能。在这一段时间里，县支行经历了很多，包括1988年的通货膨胀，1990年之后的三年调整，1992年的进一步改革开放，1993年的治理“金融三乱”，1997年第一次全国金融工作会议对金融体制的调整，一直到2003年银监会分设。这一阶段，县支行逐步积累经验，对中央银行基层机构加强货币信贷政策管理、加强金融监管、提高金融服务水平有了更深刻的理解。应该说，这17年县支行履行职能是比较好的。特别是1993年，以及1995、1996年治理整顿的时候，应该说县支行违规违章的问题相对比较少。这17年的发展是比较健康的，县支行队伍的基本素质是比较好的，职责履行也是比较到位的，比较圆满地完成了中央银行基层机构的职责和任务。

　　第四个阶段是2003年开始一直到现在的7年时间。我认为是调整阶段，一直处于不停的调整过程中，这个调整符合中央明确的发展方向，也是必要的。2002年全国金融工作会议后，中央决定成立银监会，监管职能从人民银行分设出来。这是中央、国务院对金融体制改革的一项重大决策，适应了我国分业经营、分业监管的实际，也有利于中央银行避免道德风险。

　　2003年分设之后，人民银行总行比较顺利、比较成功地实现了中央银行的转身。总行集中了技术优势，而且有良好的履职理念，上收了更多的宏观调控权力，比较圆满地完成了中央、国务院赋予的新职能和新任务。但7年来，分行、省会中支、地（市）中支及县支行职能的转变应该说还没有完成，一直到现在还处于不断调整之中。特别是县支行，这7年县支行传统的职能在不断调减，新增加的职能授权赋责不清，加上最近10年县支行不进人的政策，使得基层人才缺乏，人力不足，增加了履职的困难，还有一些议论和传闻满天飞。所以，出现了县支行方向不明、定位不清、重点不突出、治理不到位等问题。方向指的是发展方向，县支行应该怎样发展、何去何从；定位指的是职能定位，到底应履行哪些职能；重点指的是履职重点不明确。

　　上述状况造成了县支行目前的态势：一是职工思想不集中，心态不稳；二是人力资源与职责岗位的设置存在一些错配；三是组织架构、业务流程设计及管理模式与县支行的实际不相符合；四是案件和事故问题比较突出。总体来看，县支行这7年是比较痛苦的7年，也是相对比较尴尬的7年。

　　人民银行县支行面临的形势和实际问题

　　县支行何去何从，不仅要从中央银行自身的机构设置、系统建设和运行安全来考虑，而且要放在经济社会的大环境中去思考，还要放到国家的发展战略上来定位，放到社会主义市场经济发展过程中金融如何更加适应的角度来思考。

　　总体来看，县支行目前面临的第一个实际情况是，社会主义新农村建设方兴未艾，县域经济逐步发展壮大，需要县支行在货币信贷政策传导和窗口指导上发挥有力的作用。“三农”是国家经济的基础，其发展离不开金融的支持。中央连续6年发布一号文件，专门就解决农村问题作出部署，而且每个文件都讲到要有金融的支持。党的十七届三中全会上《关于推进农村改革发展重大问题的决定》指出，要求金融部门在建立现代农村金融制度、完善农村金融体系、推动农村改革发展、促进社会主义新农村建设方面要发挥重要的作用。当然，这些重要的政策、规划需要中央、国务院以及总行来制定，政策规划的组织实施、推动落实需要中央银行基层机构，需要由县支行在地方党委、政府的领导下去完成。

　　县域经济也是这样。作为国民经济的基本单元，全国现在有2070个县，国土面积95%在县里和农村，县及县以下的人口占全国人口的74%，国内生产总值占全国的60%，财政收入占24%；现在讲解决就业难，解决转移农村剩余劳动力，县域经济吸收了农村剩余劳动力的65%，到大城市的只占35%；县域经济又是城乡经济结合部，是工业和农业经济的交汇点，如果农村问题和县域经济发展问题处理好了，做大做强县域经济，解决农村问题，不但是扩大内需、应对当前国际金融危机的客观要求，而且对下一步中央、国务院提出的统筹城乡经济发展和社会发展有着重要的意义。

　　从自身的角度看，县域金融始终是金融改革和发展的薄弱环节。中国的县和农村金融问题不能和发达国家比。发达国家的农村和田间地头看不到人，而我国绝大多数的人生活在农村，生产力也在农村，农民经营的基础在农村。县里面的企业基本上是小企业。县域金融和农村金融问题不解决，中国的金融发展、金融改革难以取得全面成功。当前，国家在强调加快农村的发展、解决三农和县域经济发展的问题，这是我们在考虑县支行建设中需要面对的实际情况。

　　第二个实际情况是，国家行政体制改革和财政税收体制改革也在朝着有利于县级行政体制发展方向去调整，县支行的基础作用、独立作用可能越来越突出，而不是越来越弱化。全国有20多个省份在试验省直管县的改革，实行“管理放权”。“省直管县”的模式，已经成为行政管理体制改革的发展趋势。中央十七届二中全会指出，要在全国逐步推开省直管县的体制。2009年中央一号文件也提出，要“推进省直管县财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，逐步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县的体制”，进一步明确了政府机构改革的方向，也意味着政府层级的减少和效率的提高。

　　从行政体制改革的趋势来看，县与市的关系越来越分离，县将要越来越独立。这就为县支行的发展和准确定位提供了前提条件，也是考虑县支行问题的基本出发点。在政府主导经济以及中央银行是国家宏观调控的重要组成部门没有发生改变时，中央银行的体制应该适应国家行政体制的设置需要，否则将无法有效履行职责。这也是县支行建设面临的实际问题，如果背离这个实际，职责的履行可能就会不全面、不到位。

　　在体制方面，中央银行是有经验可以借鉴的。1998年，人民银行按经济区划设立大区行，当时是符合实际情况的。加强金融监管，处置金融风险，实现金融监管是“重中之重”的要求，分大区行体制确有独特的优势。但同时，大区行体制也面临几个问题：一是中央银行改了而政府领导经济的体制没有改变，商业银行经营管理体制没有改变，大家都感到中央银行的体制不顺。第二个问题是对大区分行的授权逐步减少、弱化，大区行很难按照当初设计的模式和思路充分履行职责，不能很好地发挥作用。第三个问题是减少金融监管职责后，现在中央银行的宏观调控和金融服务职责的履行，更需要地方党委、政府的配合。离开地方党委、政府的支持和配合，就履行不好这些职能。中央银行的货币信贷政策、金融统计、支付清算等金融服务职能，服务对象以省为单位，仍然按大区行管理就没有意义了。地方政府更为关注的是本省的经济位置和发展情况。所以，行政体制改革对县支行的调整带来一些方向性的影响，是解决这一问题的出发点。

　　第三个实际情况是，县级的金融机构正在逐步增多，提供金融服务的需求应该说是越来越迫切。1995年颁布的《中国人民银行法》和2003年通过的修订案，规定中央银行的职能一共有13项。我分析了一下，其中有8项与县支行存在直接的关系，比如说金融机构的管理、统计、国库等业务都需要中央银行县支行发挥作用。在机构上也是这样，金融机构这几年在县里面设立的分支机构总体上是增加的，特别是中央几个一号文件的出台，国有商业银行、农村信用社、邮政储蓄银行以及村镇银行、小额贷款公司等创新性机构，包括一些发达地区的法人金融机构、国际金融组织都在探索在县域增加网点或者办事处，商业银行的金融产品和金融工具也逐步在县域推广和在农村使用，这些金融机构的实力相对较弱，抗风险的能力较差，金融产品和工具需要监测、分析和协调，需要人民银行发挥作用。下一步存款保险机制的建立，也可能需要县支行发挥重要的作用。金融机构的增多，提供金融服务的需求越来越迫切，没有人民银行的县支行，缺少一个金融协调部门的牵头，对县域的金融发展和健康运行是不利的。

　　第四个实际情况是，县支行职责的调整和履行还有大量的工作要做。从传统业务看，像支付清算、事后监督、会计等业务，乃至于金融调控的政策工具，有的已经上收了，特别是有的发行库也撤销了。但新的业务职责在不断增加和完善，包括征信业务、反洗钱业务，县域经济、农村市场系统性风险的分析和金融稳定职责。特别是《中国人民银行法》规定了9项检查职责，有的履行得比较好，像反洗钱、外汇检查实行得好一点，其他几项检查职责应该说相对地弱化了。9项检查职责当中可能至少有6项县里面可以做，这是法律赋予的职责，但是目前没有做好，需要加大工作力度。

　　县支行在工作方法上也有调整的问题，现在还没有调整过来。过去是“人求我”批机构、要再贷款、批高级管理人员任职资格，现在是“我求人”，要数据、要情况、要分析材料，现在不太适应。传统职责的履行应该发挥很好的作用，包括国库、会计、柜台业务，虽然系统在上收、清算在集中，但柜台业务还在县支行，有的县支行还有外汇业务。目前，新增的业务没有很好地积累经验、提高效率、提高水平、锻炼干部，传统职责又处于应付的状态。所以，县支行感觉到心气不旺、气力不足，在调整过程当中不适应。这就是我们面临的实际问题。

　　需要说明的是，总行对县支行问题是十分重视和关注的，行领导也是关心的，并且做了大量的调研工作，听取各方意见。在深入学习实践科学发展观活动中，周小川行长亲自主持座谈会听取县支行行长的意见和建议；总行的正式文件和分行长会议上的工作报告从来没有否定县支行的作用；总行就县支行的问题深入调查研究并相继出台了一系列政策措施，比如2003、2004年总行人事部门就县支行职能作用问题加以明确和规范；纪检监察部门对县支行的岗位整合、合理兼岗、定期交流和强制休假等提出明确要求，将案件治理的重点也放在县支行；最近，总行党委又提出了加强县支行领导班子党校培训的指导意见，准备用5年时间把将近5000名县支行领导班子成员培训一遍。这些措施对县支行稳定和发展起到了重要推动作用。

　　加强县支行建设需要考虑的几个方面

　　一是依法设立。县支行的设立不是要有都有，要没有都没有，还要依法办事，依照法律规定正确行使职责。《中国人民银行法》第十三条规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务”。我理解，依法设立是根据履行职责的需要，履行职责需要有县支行，就设县支行，这个县没有履行职责的基本需要，或是地（市）行、其他县支行可以代为行使职责的，就可不设。县支行是实行统一管理的人民银行基层独立机构，而不应该是依附于地（市）级机构的办事处，应当独立行使职权。同时，根据授权履行中央银行法定范围内的职责，承办交办的有关业务。

　　二是明确定位。定位很重要，“有位才能有为”，在其位才能谋其政，有了位才能履职、考核、评价，给予相应的奖惩。县支行的定位要清晰明确，可否这样表述：县支行作为人民银行基层派出机构，应成为县域和农村经济发展的推动者，是金融宏观调控的落实者，是金融稳定的维护者，是金融服务的组织者和实践者。也有同志说，是中央银行的前沿阵地、神经末梢和政策传导窗口，是一个意思。

　　三是认真履职。县支行职责从大的方面应包括以下几个方面：

　　加强货币信贷政策的宣传、传导和信息反馈，做好存款准备金、支农再贷款等货币政策工具日常管理和信贷政策导向效果的评估工作，引导县域金融机构，加强对三农、中小企业和扶贫开发等重点领域和薄弱环节的金融支持，发挥好窗口指导作用。

　　推进辖内金融服务基础设施建设，加强支付结算与账户管理，做好国库业务和国库监督管理工作，加强人民币管理、发行库管理和反假币工作，监测当地货币流通情况，推动县域和农村信用体系建设，特别是农村的信用体系建设，提高县域和农村金融服务水平，使县域和农村充分享受到现代金融服务。

　　努力推进农村金融改革和农村金融体系的完善，加强地方金融事务的协调，协助地方党委政府运用金融手段促进经济发展、产业结构优化和和谐社会建设，为县域经济发展创造良好的外部环境。

　　监测辖区内的金融运行情况，分析和评估辖区金融风险，配合地方政府阻止突发性事件，维护金融稳定。

　　根据授权履行外汇管理职责，服务县域经济发展。

　　在每项业务下还要区分哪些是新的职能、新的工具，如何加强；哪些是基础业务，继续做好；还要区分哪些是操作性的，哪些是宏观调控性的，使人员和岗位合理搭配。具体到每个县的“三定”方案，具体职责应该是不一样的，应该根据每个县支行的实际情况确定。县支行的职责确定应该是“一县一策”。

　　四是加强管理。县支行的人员结构要合理调整和确定，对县支行人员规模、结构要统筹考虑，分类指导。对业务量大的县支行要逐步、适当增配人员。对撤库人员的转岗培训也要加强，通过教育和培训，充实到适合的岗位。要提高县支行的工作效率，特别是要研究解决业务系统的重复建设以及各系统之间的不兼容问题，使业务操作、业务流程和岗位设置适应计算机的高速运转和多功能的优势。在系统建设方面，我们至少落后商业银行10年。要进一步推进业务机构和岗位的整合，在有效控制风险的前提下，按照盘活人员存量、提高效率、激发活力和精简效率原则，优化内设机构和岗位设置。要加强监督机制建设。实行派驻制和内审上收制，狠抓风险点防控。要明确责任，加强班子建设和队伍建设。

　　目前，关于当前工作有几个问题需要妥善处理好。一是县支行的职能不能搞小而全，应该因地制宜、区别对待、有增有减。二是县支行的机构和发行库设立应该实事求是、科学安排、合理设置，不应该搞“一刀切”。三是县支行人员应该适当调增。即使这样，县支行的人员配备、岗位设置和业务量三者之间的矛盾在短时间内仍很难解决。所以，必须实行岗位整合和合理兼岗，根据岗位设置合理配置人员。四是根据岗位性质实行不同的人事管理制度，比如全系统的押运保卫人员应实行特殊的用人办法。五是对县支行的干部职工多做稳定工作，通过强化管理，进一步提高履职能力。

　　近几年县支行的职责履行和调整有关问题

　　一是10年不进人的问题。从1998年开始，总行规定县支行不进人。我觉得这个决策是对的，毕竟当时看不清楚县支行的发展方向。其时，各种县里的机构纷纷撤销，金融机构减少而不是增加，金融创新也没有。当时的这个决策不是不对，不能因为现在要增加人或者说逐步地、适当调增一些就说当时不对。但是，如果现在再不调整不进人的政策，就不符合实际情况了。

　　县支行不进人的政策施行到现在，带来一些问题：首先，人员数量减少，质量下降。县支行现在是48000余人，人员在逐步减少，平均每个县支行27人左右。职工年龄也在老化，平均年龄在45岁左右。现在县支行每年减少1400余人，如果再有10年不进人，县支行仅有34000余人。其次，岗位设置和人员不匹配。县支行营业室大概有35个岗位，仅有7个人左右。总行后来提出县支行的合理兼岗问题，主要是针对人员与岗位设置严重不匹配讲的，而且形势越来越严峻。总行强调的定期休假制度没办法落实，定期轮岗也没办法实现，只能通过交叉轮岗实现，人员少，岗位多，尤其在工作量比较大的县支行更加突出。

　　二是撤销发行库的问题。全行现在有550余个县级发行库，其余大部分是最近几年撤销的，从中央银行更好地履行宏观调控职能，保障安全和解决人员不足的矛盾，以及经济发展、区域发展和城乡统筹发展来看，有些地方撤销发行库是必需的。前几年，总行规定半小时以内车程的就应该把发行库撤了。现在交通条件非常好、半小时以内车程的县市，没有必要设发行库，对商业银行也不是问题。但是，大面积甚至边远落后地区撤销发行库就会带来一些问题。

　　不应忽视撤销发行库太多所带来的问题。目前，部分县支行没有发行库，导致当地人民币的摆布（包括主辅币的配置）明显失衡，钞币的整洁度大幅度下降。我们对外讲，人民币是中华人民共和国的“名片”，可到农村去看看，有大量的“名片”是很难看的。有个地市中支的行长和我讲，该市中支把县支库全撤销了，撤库前一年，全市金融机构上缴残损币15亿元，到2008年减少到6.4亿元，下降了59.2%，就是说59.2%的残损币仍在流通。另外，主辅币的搭配也不合理。撤库前一年5元以下小面额币投放量3400余万元，2008年减少到1600余万元，降幅量达到52.9%，就是缺少52.9%的5元以下的辅币。商业银行愿意“拉大票”，用车拉100元面值的人民币，拉几箱就够了，装辅币就费事多了。由于县和农村的辅币严重缺乏，老百姓感觉找零很难。撤库以后，人民币的宣传、反假币的工作力度也削弱了。

　　（本文系中国人民银行党委委员、纪委书记王洪章在2009年第18期《中国金融》上发表的文章）

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