满燕云、郑新业、郑颖尔

　　开征“环境税”，一直被很多人认为是推动中国环境政策前进的重要步骤。

　　但对于环境税机制，一直被认为是将环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源。

　　实际上，这是一种狭义的环境税概念。从发达国家，比如按照经济合作与发展组织(OECD)、欧洲环境署(EEA)和欧盟委员会的定义，环境税其实是一种广义概念，只要一个税种具有实际和潜在的环保影响，就可以称之为环境税。

　　按照这个定义，在中国的税收体系中，税基为交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物和污染排放等与环境相关的税收都可以归类于环境税的范畴。而且，从2007年的数据来看，中国环境税收总额达到5956亿元，占总税收的12.04%，占国内生产总值GDP的比例高达2.41%，这均已经高于OECD国家的平均水平，中国环境税负已经不低，关键在于如何调整目前的环境税收的结构。

　　要明确什么是环境税

　　在应对环境问题的政策选择上，发达国家也走了一条从直接管制为主，到后来以环境税为代表的环境政策为主的道路。环境税不仅具有保护环境的潜力，而且还有提高经济效率的潜力。

　　我们首先需要明确什么是环境税。按照OECD、EEA、欧盟委员会的定义，任何被政府强制地、无偿地征收，税基与环境相关的税收称为环境税。

　　根据该定义，将一种税定义为环境税，并不是根据字面意思，也不考虑该税种的起始目的，而是根据这种税是否具有实际和潜在的环保影响。从环保的角度考虑，凡是能影响到产品价格或行为成本的任何一种税都称为环境税。例如能源税，尽管开始时纯粹是出于财政目的而引进，但是它们可能带来有利的环保影响，所以被认为是环境税。

　　一般来说，常见的环境税有能源税、车辆税、排污税、垃圾处理税等。目前OECD国家的环境税、能源产品税有150种，机动车辆税有125种，与废弃物管理相关的税有50种，此外还有40种其他类型的环境税，包括对排放到空气和水中的污染物等等。

　　OECD成员国环境税的税基涉及的范围很广，不仅包括与环境污染相关的各个领域，还包括资源环境诸多方面，除了能源产品、运输设备和运输服务，还有空气水源污染排放物、臭氧消耗物质、特定的非点源水质污染物、废弃物管理和噪声，此外对于水、土地、土壤、森林、生物多样性、野生动物和鱼类等综合管理也属于环境税税基。其中，对交通燃料和机动车辆税收收入占全体税收收入的90%，其次是对供暖、重工业燃料和电力征收的税占了8%，最后是对废弃物管理征收的税大概只占了1%。而其他环境税如农药、化肥、自然资源等所占的比例几乎可以忽略不计。

　　因此我们关注一种税是不是环境税，最关心的就是税基，即征税的对象是否具有环保影响。

　　虽然中国目前并没有开征专门以环保为目的的税种，但中国的税收中已经包含了与环境资源相关的税种，在税制中采取了不少鼓励环保的措施。按照OECD对环境税的定义，这些税种和税收措施属于环境税的范畴，中国的相关环境税种，可以分为交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物管理和污染排放六大类。

　　比如交通燃料税。所有OECD成员国都征收交通燃料税，最初的征收目的是为了提高财政收入。而实践证明，交通燃料税在控制能源消费中的浪费现象，降低因能源消费引发环境污染方面有着明显的效果。交通燃料税应税能源主要包括柴油、汽油以及其他用于交通的燃料。中国与交通燃料相关的税收，主要分布于增值税和消费税中。此外中国政府还制定了一些有利于环境的能源税收优惠政策，如航空煤油暂不征收消费税；汽油、柴油进口关税的最惠国税率分别为5%和6%。2008年车用汽油、航空汽油和轻柴油的暂定税率均为1%，其中航空汽油免征。

　　中国除交通燃料外，其他碳税征收对象如煤炭、天然气、液化石油等存在于增值税税目下。此外中国政府还制定了一些有利于环境的税收优惠政策，如煤炭、煤气、居民用煤炭制品、石油液化气、天然气、沼气、暖气、热水和冷气，可以按照13%的低税率征收增值税；原油、天然气进口关税的最惠国税率为0，炼焦炭进口关税的最惠国税率为3%，2008年暂定税率为0。

　　中国环境税规模有多大？

　　中国环境相关税收收入主要由机动车辆、电力和燃料及自然资源税组成。

　　以2007年为例，中国环境税收入达到5956亿元。其中交通燃料相关的税收有597亿元，但仅占环境税收收入的10%，与英国和OECD成员国交通燃料费占所有环境税收64%的比例差距较大。

　　但是，中国电力相关税收1560亿元，供暖及加工燃料税收1411亿元，分别占环境税收收入的26%和24%，这远远高于英国此项占比，英国该项累计只有2%，OECD成员国电力税收占总环境税只有3%，供暖及加工燃料税收占总环境税只有5%。

　　该年度中国机动车辆相关税收入1691亿元，占环境税收入的比例为28%，这与OECD国家机动车辆税收收入所占比例26%接近，是英国14%的两倍。

　　该年度中国自然资源税收入626亿元，占中国环境税收入的10%，远远高于英国的3%，以及OECD成员国平均比例1%。

　　此外，中国垃圾相关税收占到总体环境税收的1%，这与英国和OECD国家接近，排污税收占1%低于英国的5%，与OECD成员国不到1%的平均值比较接近。

　　按照税种来说，2007年中国车辆购置税收入达到877亿元，是环境税收所有项目中收入最高的。其次的是发电、原油和天然气、供电行业的增值税收入，分别为822亿、753亿和738亿元。摩托车的增值税和消费税、农药的增值税收入则非常低，仅为26亿、16亿和7亿元。

　　将这些税收项目按照OECD标准的基本税基划分，可以看出，在不同税基划分下，中国环境税收收入组成结构和OECD成员国总体收入组成很不同。

　　中国成品油(包括汽油和柴油)税收收入仅仅753亿元，与电力消费和电力生产收入接近，而OECD成员国环境税收入将成品油细分为柴油、无铅汽油、含铅汽油、轻质油、重油等，其中无铅汽油最高，接近135亿美元，其次是柴油75亿美元。而在中国环境税收入占重要比例的原油天然气(597亿元)、煤炭(622亿元)、电力消费(738亿元)和生产(822亿元)，在OECD成员国中税收收入却很低，均不到10亿美元。

　　此外在机动车辆税收收入中，中国也和OECD成员国不同。在OECD成员国，机动车辆循环税收70亿美元，一次性税收25亿美元。在中国机动车辆一次性税收是所有税收项目中的最高收入，税收收入达到1623亿元，而循环税收收入却很低，只有68亿元。

　　中国环境税负高于发达国家平均水平

　　2007年中国与环境有关的税收收入，占国内生产总值GDP的比例高达2.41%，这已经高于OECD成员国的平均水平，2006年OECD成员国该比例加权平均值为1.71%，算术平均值为2.36%。

　　从单个国家的比例来说，中国2.41%的比例已经和德国(2.40%)、法国(2.05%)接近，而且远远高于美国(0.86%)、墨西哥(0.58%)的百分比含量。

　　在环境税税收占总体税收收入比例可以看到，中国所占的百分数高达12.04%，这接近OECD成员国平均水平的两倍，2006年OECD成员国加权平均值为5.38%和算术平均值为6.63%。

　　从单个国家来说，中国12.04%的环境税与总体税收的比例，远远高于德国(6.74%)、法国(4.64%)、美国(3.05%)和墨西哥(3.18%)，仅次于土耳其(14.89%)。

　　当然，如果从人均环境税来说，中国只有约60美元，这低于其他发达国家，不过已经略高于墨西哥52美元的水平。

　　时间跨度更长一点，从1994年到2006年，OECD成员国的环境税收收入占GDP的比例比较稳定，基本上百分含量算术平均值在2.5%，权重平均值则在1.8%~1.9%之间。而且在2005年~2006年，由于各国含铅汽油使用量的下降，环境税收收入与GDP的比例还出现了一个小幅的下降。从2005年的数据可以发现丹麦环境税收收入占GDP的比重最高达到4.7%，而美国最低不足1%。从这个数据比起来，中国2007年2.41%的比例并不逊色。

　　另外，OECD 30个国家的统计结果表明，与环境相关的税占税收总收入的比例，在不同国家存在差异，一般在3.8%~11.2%之间，平均为7%。从这个数据比起来，中国2007年12.04%的比例已经非常之高。

　　这告诉我们，中国已经拥有在比例上完全不逊色于OECD成员国的环境相关税收收入。我们相信，这个结论对于理解中国环境税收的现状大有裨益。

　　而且，这个结论对于中国未来的环境税收体制改革方向也具有重要意义。在建立直接征收污染物和排污行为为导向的税收制度方面，中国还面临着巨大的挑战。因此如何重组中国现有的环境相关税收，如何建立公平有效的中国绿色税收是中国迫在眉睫的任务。

　　(作者单位：北京大学林肯研究中心)

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