《中华人民共和国海关保税核查办法》（以下简称《办法》）第二条对保税核查进行了重新定义：保税核查，是指海关依法对监管期限内的保税加工货物、保税物流货物进行验核查证，检查监督保税加工企业、保税物流企业和海关特殊监管区域、保税监管场所内保税业务经营行为真实性、合法性的行为。

　　■朱端时

　　明确保税核查的概念

　　保税核查的对象包括保税货物、保税企业和海关特殊监管区域、保税监管场所3种。保税核查作为海关的一种常规监管措施，在核查对象等方面有着自己的明显特点。

　　随着保税监管业务的不断发展和整合，近年来出现了“保税加工”及“保税物流”等概念。将这些概念在海关规章中进行固定，并对其内涵进行明确的界定已经成为海关保税业务进一步改革和整合的基础和前提。因此，《办法》第二十八条在总结保税业务改革实践的基础上，明确了这些概念的内涵。

　　完善一套程序

　　《办法》第三章对保税核查的程序作了比较完善的规定，既包括海关实施保税核查的程序，也包括管理相对人参与保税核查的程序。这些程序是确保《办法》准确适用的关键。《办法》对保税核查程序的规定主要包括三个部分：

　　准备程序 核查准备主要指海关为实施保税核查所开展的工作，包括编制海关核查工作计划、通知被核查人以及确定具体核查人员等。其中，编制海关核查工作计划主要指海关实施核查前，根据保税监管工作的要求，结合保税企业、保税货物进出口以及海关特殊监管区域、保税监管场所经营情况，确定海关重点核查对象以及海关核查工作的具体计划等工作。通知被核查人主要指为了让被核查人做好相应的准备工作，海关应当在实施核查前通知被核查人。当然，《办法》也规定了海关在特殊情况下可以开展径行核查，但有一个基本的前提就是要经海关关长批准。确定具体核查人员主要指应当事先确定两名或者两名以上海关核查人员共同实施保税核查。

　　实施程序 在核查实施程序中，对海关而言，需要做好以下工作：一是海关应当把在核查过程中提取的有关资料、数据等，交被核查人签字确认；二是选取适当的核查方式开展核查，既可以通过数据核实、单证检查、实物盘点、账物核对等形式对被核查人进行实地核查，也可以根据被核查人提交的纸质单证和报送的电子数据进行书面核查；三是在核查结束时，核查人员应当制作《海关保税核查工作记录》并签名。

　　对于被核查人而言，应当接受并配合海关实施保税核查，如实反映情况，提供海关保税核查需要的有关账簿、报表、单证等纸质资料和电子数据，不得拒绝、拖延、隐瞒。海关查阅、复制被核查人的有关资料或者进入被核查人的生产经营场所、货物存放场所检查时，被核查人的有关负责人或者其指定的代表应当到场，按照海关的要求清点账簿、打开货物存放场所、搬移货物或者开启货物包装。被核查人在被核查期间可以书面向海关提出为其保守商业秘密的要求，并具体列明需要保密的内容。

　　处理程序 《办法》第二十五条规定，海关应当在保税核查结束后15个工作日内作出核查结论，并告知被核查人。这是保税核查结束后必经的处理程序。同时《办法》还规定了两种非必经的处理程序。

　　一种是按照《办法》第二十六条的规定，海关发现被核查人存在不符合海关监管要求的，可以采取责令补办相关手续、责令限期改正、责令按照有关规定提供担保等处理方式。作出这样的规定，主要是基于保税核查作为一种常规监管行为，其主要立足点应该是规范保税行为而不仅仅是处罚违法违规企业。发现企业基本情况与备案资料不完全相符、企业账册设置不够规范和齐全、保税加工企业出现分立、合并或者破产情形没有依照规定办理海关手续的，应当责令企业补办相关手续或者限期改正；发现企业存在可能违法违规情事，在查实之前又力求不要影响企业正常生产经营的，可以责令企业按照有关规定提供担保。

　　另外一种非常规的处理程序是《办法》第二十七条规定的法律责任追究程序，主要针对违反《办法》，构成走私行为、违反海关监管规定行为或者其他违反《海关法》行为的，依法追究相应的法律责任。

　　确定一个范围

　　《办法》第二章对保税核查的范围作出了专门规定。该章分别规定了保税加工业务核查、保税物流业务核查、海关特殊监管区域和保税监管场所核查的时间范围、业务范围。譬如，《办法》第八条规定了保税加工核查的时间范围，规定海关对保税加工货物以及相关的保税加工企业开展保税加工核查的时间自保税企业向海关申请办理加工贸易货物备案手续之日起至海关对加工贸易手册核销结案之日止，或者自实施联网监管的保税企业电子底账核销周期起始之日起至其电子底账核销周期核销结束之日止；第九条、第十条分别规定了对保税加工企业和保税加工货物开展核查的具体范围。这些规定是《办法》的主体部分，解决了保税核查到底是核查什么、如何核查这些实质性问题。这些规定对于海关而言，是有效开展保税核查的基本依据；对于企业而言，是规范自身行为，做到守法经营的法律指引。

　　建立一个制度

　　《办法》第四条规定，海关核查人员实施核查时，应当出示海关核查证。

　　在现实情况中，存在海关保税监管人员执法行为合法性受到管理相对人质疑，不能及时、有效地开展保税业务常规监管的情况，也存在极少数关员未经授权，随意下厂，从事与身份不符、骚扰企业、影响海关形象的行为。为了严肃保税监管行为，规范保税核查行为的执法主体资格，保障海关执法的有效性，《办法》建立了出示核查证制度。

　　核查证是海关人员行使核查权的载体和凭证，有利于提高海关执法的透明度，方便企业对海关核查工作进行社会监督。但由于之前海关已经制发了查缉证、调查证和稽查证等3个执法证件，为了避免执法重复、交叉和管理混乱等问题，必须对核查证进行严格、规范管理，严格控制核查证的核发范围。因此《办法》第四条规定核查证由海关总署统一制发。同时海关将对使用核查证的人员组织专题培训，不定期对核查证的使用情况进行检查考核，保障核查证的有效和规范使用。

　　引入一个机构

　　《办法》第十九条规定，“被核查人提供经海关认可的中介机构出具的审计报告，并经海关审核认定的，海关可以对被核查人免于实施保税核查；海关认为必要时，可以委托社会中介机构参与保税核查”。这是在《办法》中确立了允许中介机构在一定条件下参与保税核查。

　　《办法》第十九条规定中介机构参与保税核查有两种方式：一种是海关委托中介机构参与海关保税核查，这种方式主要是为了解决当前海关核查人员与核查任务相比人力相对不足这一现实问题。

　　另一种是企业主动借助注册会计师事务所等中介机构，规范自身经营行为。对于这类行为，海关首先应当鼓励，因此《办法》规定海关在一定条件下可以免予对企业开展保税核查。但同时《办法》对海关免予保税核查作了比较严格的限制，规定了两个必备的前提条件：一是有关注册会计师事务所等中介机构必须是事先经海关认可的，不是任何一家中介机构都具有参与海关保税核查的资格；二是有关中介机构出具的审计报告，必须经海关审核认定，才能作为海关免于实施保税核查的依据，也就是说，并不是所有的审计报告都自然而然地成为海关免于实施保税核查的依据。

　　填补一个空白

　　《办法》的颁布实施，解决了保税核查没有规章作为执法依据的问题，尤其是填补了海关特殊监管区域和保税监管场所管理依据方面的空白。近年来，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区以及保税物流中心等多种海关特殊监管区域和保税监管场所，但海关一直没有制定相关规定规范对这些区域和场所的管理。为了有效解决上述问题，《办法》第二章第三节对保税区域、场所核查的时间范围和核查对象作了规定，解决了目前海关对保税区域、场所核查依据不足的问题，保障了海关对保税链条实现全过程监管。

　　《中国国门时报》朱端时

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