一系列的中国环境经济政策，正在加速制定、试行和稳步推进中，逐步影响中国经济的“绿色变革”正在到来：环境税、绿色信贷、环境污染责任保险……种种迹象显示，一系列建设“绿色中国”的新政即将驶上快车道

　　章轲

　　环境税、绿色信贷、环境污染责任保险……种种迹象显示，一系列建设“绿色中国”的新政即将驶上快车道。

　　一系列的中国环境经济政策，正在加速制定、试行和稳步推进。刚刚召开的中国环境与发展国际合作委员会（下称“国合会”）2009年年会也相信，“中国环境经济政策体系已经形成了比较清晰的结构。”

　　迫切的现实需求和坚定的政府意愿，是中国在建立提高能效和保护环境的经济政策的两方面动力。

　　在2006年召开的第六次全国环境保护大会上，国务院总理温家宝就曾明确指出，要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。

　　国务院副总理李克强本月11日在出席国合会2009年年会开幕式时也表示，要“继续完善环境政策法规，健全环保成本和价格机制”。

　　作为中国环境经济政策积极倡导和主要推进者之一的环境保护部副部长潘岳，日前也在环保部环境与经济政策研究中心调研时表示：“要将已经启动的环境经济政策研究工作做深做实，继续推动绿色信贷、证券、保险等政策手段对污染减排发挥更大作用，同时努力协调相关部门，推进环境税收等政策研究取得更大进展。”

　　环境税：改革“三阶段”

　　“在中国经济尚未完全走出低迷期的情况下，当务之急是启动资源价格改革。”在近日举行的“2010中国经济前瞻论坛”上，包括财政部财政科学研究所所长贾康、国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌在内的多位经济学家均建议，在通胀尚未构成现实压力的情况下，应抓住良机调整经济结构，扩大内需，减少对外贸出口的依赖，同时推进资源价格改革。

　　事实上，为尽快提出中国环境税改建议，国合会去年成立了“能效与环境经济政策”课题组，课题组中外组长分别为国务院参事及环保部顾问叶汝求、联合国环境署可持续资源利用委员会联合主席魏伯乐。财政部、发改委、环保部、银监会、保监会等机构的数十位核心专家也参与课题研究。

　　据有关专家介绍，课题组分为两个研究小组，第一研究小组直接针对提高能源效率目标，从能源环境相关税、能源价格、能源生产力、污染排放强度等政策手段与目标之间的响应关系出发，研究提出中国应建立的环境税收体系及其路线图。同时专门研究碳税问题，提出中国征收碳税的具体方案；第二研究小组重点研究绿色信贷和环境污染责任保险制度。

　　课题组认为，环境税的本质是提高环境与资源的价格。经济合作与发展组织（OECD）和欧盟国家的经验表明，包括能源税、碳税、生态税和硫税等在内的环境税制对提高能源效率、减少污染物排放以及二氧化碳排放具有明显的作用，是一种有效的环境经济政策工具。在废除对环境有害的补贴和税收规定基础上，通过环境税制改革，可以帮助国家建立长期的、“扶梯”式的能源价格策略。

　　目前，我国已经实施了包括消费税、资源税在内的环境税种，但课题组认为，现行环境税费收入占税收总收入和GDP的比重较发达国家偏低，尚未开征与污染排放相关的税种，环境税收政策缺乏系统性；排污收费标准偏重于低，排污费征收的强制性较差。

　　“从环境保护的角度看，现行分税制是导致基层政府财政困难的一个重要原因，在一定程度上造成了地方政府对污染企业的保护、对环境政策执行不力等问题。”课题组称。

　　课题组提出，借鉴国外经验和立足中国国情，中国环境税收制度的构建和完善的思路为：引入新的税种、重构现有的税种、完善与环境相关的税收政策。根据中国未来环境保护工作的重点如水、大气、固体废物等污染防治等，以及减排二氧化碳应对气候变化的需要，环境税首先应将废水、废气、固体废弃物和二氧化碳先行纳入征收范围。

　　根据国合会的这项建议，按照我国未来环境税制的设计，在现有已经实施环境税制改革的基础上，未来环境税制的改革路线将分三个阶段推进：

　　第一阶段，用3～5年时间，完善资源税、消费税、车船税等其他与环境相关的税种。尽快开征独立环境税，二氧化硫、氮氧化合物、二氧化碳和废水排放都将是环境税税目的可能选择；

　　第二阶段，用2～4年时间，进一步完善其他与环境相关的税种和税收政策，扩大环境税的征收范围。如果环境税没有在第一阶段开征，需要在此阶段开征。

　　第三阶段，用3～4年时间，继续扩大环境税的征收范围。结合环境税税制改革情况，进行整体优化，从而构建起成熟和完善的环境税制。

　　绿色信贷：克服“贷”冲动

　　早在1995年，中国人民银行就要求各级金融机构对“不符合环保规定的项目不贷款”，但执行效果并不理想。2007年7月，原国家环保总局联合中国人民银行、中国银行业监督管理委员会，启动“绿色信贷”政策。

　　据国家环境经济政策项目技术组组长王金南介绍，这也是我国环境监管部门、央行、银行业监管部门首次联合出手，为落实国家环保政策法规、推进节能减排、防范信贷风险出台的重要文件。

　　第一批被绿色信贷“枪毙”的污染企业包括当年被原国家环保总局流域限批的环境违规企业，包括安徽省蚌埠九采罗化工有限公司、黑龙江大庆春江有限公司等12家企业，这些企业在申请贷款时被当地金融机构限制。

　　据国合会介绍，国家层面的绿色信贷政策出台后，各地方环保部门、银监部门和人民银行各分支机构“积极配合，出台了一系列更具可操作性的地方性绿色信贷政策”。据不完全统计，目前已有福建等20多个省市的环保部门与所在地银监部门和人民银行分支机构联合出台了贯彻意见。最近，河北省还专门制定了针对绿色信贷执行绩效评价的考核办法。

　　统计显示，截至2008年6月，五大银行限制类产业授信余额149.05亿元，较年初减少10.22亿元；贷款余额127.67亿元，较年初减少5.08亿元；淘汰类产业授信余额3.64亿元，较年初减少1.41亿元；贷款余额3.58亿元，较年初减少1.24亿元。

　　但国合会同时指出，现行的绿色信贷政策还存在政策体系不完善、手段单一、信息沟通不足和缺乏监督、评估和制约机制等诸多问题。更为严重的是，金融危机以来，一些地方和银行以刺激经济增长为由，放宽了绿色信贷政策。

　　这是一个值得高度关注的新现象。

　　调查显示，2007年3月末，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等五大银行对“两高”行业的贷款余额达13326.39亿元，占五家银行全部贷款余额的11%。2007年五大银行的“两高”行业贷款新增815.18亿元，增长6.5%。而到2009年5月末，主要金融机构在“两高”行业的中长期贷款余额达23108.92亿元，比去年同期增长了23.43%。

　　“水泥、钢铁、电力、电石等行业由于市场需求看好，利润整体偏好，是银行业竞相争取的客户。”国合会的报告称，地方保护也是其中重要原因，不少违规项目由于得到政府的支持而顺利得到银行贷款。

　　国合会近日在一份有关“绿色信贷”的报告中披露，目前中国的民间资本规模庞大，由于“两高”行业利润丰厚，市场回报稳定，成为民间资本投资的热点行业。

　　这份报告称，根据山西、内蒙古两地的调研情况，民间资本是“两高”行业的中小企业融资的主体。如山西省吕梁市各银行在“两高”行业的贷款余额在73亿元左右，而民间资本在“两高”行业的信贷总额基本与银行信贷持平或略高，约80亿～100亿元。

　　银监会此前的调研也注意到，在陕西、山西、内蒙古等许多“两高”行业集中的地区，大量的民间资本以地下钱庄的形式存在，为“两高”中小企业的发展提供了大量资金支持。同时，当地一些中小银行，特别是以农村地区为主要经营范围的银行，也为这些“两高”中小企业的发展提供了大量的资金支持。

　　由于缺乏管理和引导，民间资本对“两高”企业的投资，造成了国家调控政策失效，助长了重经济效益、轻环保和社会效应的行为和发展模式。

　　报告称，“从某种意义上讲，绿色信贷政策的实施反而给了民间资本可乘之机，环保严重违规中小企业的资金链难以切断，这也是取缔重污染企业难的重要原因。”国合会建议，应加强对民间资本的监管和引导，加强对高污染、高能耗企业的监管，使资本投资者认识到高利润后边的高环境政策风险。

　　绿色保险：技术突破是关键

　　环境污染责任保险的萌动，首先缘自于频发的环境污染事件和日益加重的政府赔偿。

　　据环保部估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年达1200亿元，绝大部分损失最终只能由受害者、国家和社会来承担。数据显示，2005年一年，仅政府因重大环境污染事件而支付的赔偿金额就高达118亿元。

　　环保部政策法规司副司长别涛表示，中国需要建立环境责任保险制度，需要建立稳定的污染损害补偿保障机制，从而改变每次环境事故处理中涉及的巨额费用都由政府承担的局面。

　　环境污染责任保险，是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法承担的赔偿责任为标的的保险。据介绍，由于环境污染责任保险对环境损害赔偿的有效性，使其从产生、发展到成熟完善短短数十年间，便成为西方发达国家通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题，达到治理环境风险的主要金融工具，也成为企业风险管理部门管理环境风险的重要方式。

　　但在中国，环境污染责任保险在三大“绿色新政”中是最难推进、成效最差的一项。国合会有关专家解释说，“深层次的原因在于责任不明确，缺乏相应的标准，保险产品定价和损害赔付都缺乏标准。目前环境污染责任保险的推广还面临着许多技术性难题。”

　　别涛承认，该政策“暂时还不具备强制实施的法律基础”。保监会财险部副主任董波也承认：“由于现在缺少相关法律法规的规定，目前还只能以‘政府引导，市场运作’的方式来做。”

　　环保部此前表示，环境污染责任保险已在浙江宁波、河南、重庆、苏州等地先行试点。不过，据知情人士透露，地方试点由于缺乏国家在政策、资金等方面的支持，试点工作的主要经费依靠地方财政支出，效果并不理想。

　　环境污染责任保险何时在全国大范围推广，也没有统一的时间表和标准。保监会财险部产品处副处长曹海菁曾对记者表示，关键还是靠当地的保险公司开发出适合本地需要的保险产品。

　　据了解，环境污染责任保险方案前两年在酝酿阶段时，包括中石油、中石化等在内的一些行业巨头就表示：“对推行环境污染责任保险的工作予以支持，但是目前不宜把大型化工企业纳入环境污染责任强制保险的范围内。”原国家环保总局一份题为《关于开展环境污染责任保险调研报告》称，中石油、中石化集团公司的理由是“公司财力雄厚，可自行解决污染赔偿问题。”

　　在本月召开的国合会2009年年会上，国合会“能效与环境经济政策”课题组认为，金融危机对中国宏观经济的影响尚未结束，不利于环境污染责任保险的推广。对此，应根据经济形势和国家经济发展重心的变化，适度调整现阶段环境污染责任保险的发展策略。在试点方面，可保持现有试点的规模，集中在几个环境风险高、事故频发的区域和行业，着重解决试点中出现的技术难题，加强技术储备，积累经验和教训。

　　国合会还特别建议，在推进环境污染责任保险的同时，国家应考虑建立环境救济基金，可以在发生特大环境事故或不可抗拒的自然环境灾难，并且赔偿超出承保责任和肇事者承受能力的情况下，由环境救济基金介入进行赔偿。

　　潘岳曾表示，运用环境污染责任保险这一市场机制来遏制污染、减轻风险，符合科学发展观的要求，是一项有生命力的环境保护长效机制，也是各方多赢的有效经济手段，环保部门将不遗余力地积极探索并坚持下去。

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