赵杰

　　

　　随着我国经济和社会的发展，基层民主日益成为必须直面的重要问题。我国的基层民主发展存在哪些问题，面临何种挑战，宜走上一条怎样的道路？对此，曾经为十六届中央政治局第三十六次集体学习主讲的国务院发展研究中心研究员赵树凯，近日在接受CBN记者专访时，阐述了他的看法。

　　政府改革要靠民主力量推动

　　CBN：建国60周年之际，回顾我国基层民主的发展，可否用一个阶段划分来检视其历程？

　　赵树凯：从农村角度看，笼统地分，我国基层民主主要有几个阶段：1988年以前是第一阶段；1988年到1998年是第二阶段；1998年之后又是一个阶段。

　　第一个阶段主要是农村改革初期，在村庄选举方面，法律上没有什么要求。从1988年村委会组织法立法，并在全国各地开始试行。在试行中就存在意见分歧了。试行十年期间一直出现矛盾，直到1998年时正式颁布法律，并且要求全国都执行。

　　1998年之后，很多问题凸显出来了，围绕村民自治发生的上访现象增加，很多乡村矛盾开始比较尖锐。村组法在不少方面不够严密，很多矛盾无法调解。怎么调整法律来适应基层管理的需求，是当前面临的突出问题。

　　CBN：如何看待改革开放以来我国基层民主的发展？

　　赵树凯：改革开放以来，中国的基层民主取得了巨大进步。现在，对于村民自治来说，需要解决的重要问题是，在自治问题上，政府和自治组织的法律界限应该搞清楚。要把政府权力界定清楚，不能让政府随意干涉属于自治的事务，同样，自治组织也应该承担相应的政府工作。这个问题的根本解决，需要有法律的界定。目前，中国民主制度发展遇到一个空前的困难，政府改革也是空前的艰难。而百姓的民主要求也是空前高涨。在这种情况下，怎样回应民众的民主要求，这是对政府执政能力的一种考验。

　　CBN：基层民主发展到现在，有不少人认为问题太多以至于难以推进。你对此持怎样的态度？

　　赵树凯：确实有人是悲观的，但我的态度整体上是乐观的。以村庄选举来说，我们一直希望在法律层面有所突破，许多方面也在努力。我个人认为，不仅现在的《村委会组织法》应该尽快修订，而且，还应该考虑出台《村民自治法》。因为更大的问题是，需要界定自治和政府的关系，要划定自治与基层行政管理的界限。

　　现在由于自治缺少法律依据，很多行政干预扰乱了自治，实际上也一定程度搞乱了农村。这里面最大问题是把基层社会治理框架建立在个人权力基础上。因此，应该有一个法律上的明确的权责确定。

　　我们也应该看到光明，并且充满信心。因为农民和村庄干部在进步。现在农民用法律武器维护自身权利的意识很强。基层干部普遍感受到这一点。现在的农民不再是过去的农民，他们敢于抵抗，与十几年前大为不同。农民进步让我们看到了希望，农民的进步将推动法律进步，将推动政府不断改进自身。

　　政府前进的动力，根本上在于民众的成长。老百姓成长起来了，政府就得改变。而政府改革现在面临的最大问题就是动力。因为涉及到权力，所以都怕改革。因此，政府改革要靠民主力量推动。

　　CBN：其实不管是大家最为关注的农村民主，还是存在于更广泛领域的基层民主形态，它们一方面在发展，一方面又碰到各种各样的问题，除了依靠法律的完善，是否有更多的解决路径？

　　赵树凯：基层民主的政治效应是，克服基层政府领导人既不向人民负责，也不向中央负责的问题，为解决基层政府在运行中既偏离中央指示又违背民意的问题奠定制度基础和政治文化基础。扩大基层民主，能够拓展社会政治参与渠道，培养官员和民众的公共精神，在政府与社会之间形成良性互动机制。这样，政府权威就会建立在自下而上的民意基础上，而不是建立在自上而下的政治效忠上。

　　如何做？首先是扩大和提升基层直接选举，不仅继续推进深化村级直接选举，理顺基层党组织与自治组织的关系，而且进一步发展乡镇和县市层面的直接选举，重新构造基层政府的权力基础。选举是民主的核心内容，没有选举就没有民主。所有选举活动应该是开放的、竞争性的，而不是上级控制的甚至导演的。

　　其次是发展公民的政治参与，包括多层次多渠道的政治参与，特别是多种层次的协商民主。发展基层民主，会使越来越多的人大代表成为真正称职的民意代表，也会使越来越多的民间意见领袖竞选人大代表，从而把这些体制外的政治精英纳入体制内，还会鼓励农民更认真地对待县乡人大代表的选举以及更多地寻求在体制内解决问题。

　　现在看来，人大制度是中国式社会主义民主的载体蓝本，落实完善加强人大制度的改革都是对建设中国式社会主义民主的推动。通过人大制度建设，基层政府才可能在政府体系内部的互动过程中，充分发挥积极性和创造性，既与中央政府保持目标和行为的一致性，也能够及时回应社会需要，有效地适应社会环境的要求。

　　同时，农民组织值得给予特别重视。发展农民组织，有利于整合并集中表达农民的利益，让农民与地方政府形成磋商对话机制，也给地方领导与上级磋商对话创造民意基础。如果管理妥当，农民组织的发展有可能给农民、地方领导和中央政府创造一个三赢局面。目前，对于农民组织的限制太多，有很大消极作用，容易削弱人民对政府的信任、培育政治激进主义。

　　在重视发展选举民主的同时，也应重视发展协商民主。协商民主有助于一种信息公开人民参与决策过程的民主理念的形成，以讨论为中心，注重培养公民理性讨论、审议的能力和水平。

　　扩大基层民主与坚持党的领导不矛盾

　　CBN：从这些年发生的很多具体案例看，贿选已经成了基层民主实践中一个常见的现象？

　　赵树凯：在现在的村庄选举中，贿选现象比较严重。对待这一问题，政府不能放任自流。但是，贿选并不那么可怕，只要政府作为适当，是不难解决的。其实，与花钱从县乡官员那里买“村官”来当比较，花钱向村民“买”是个进步。另外，贿选产生的很重要的原因就是因为被选举者想通过这样的选举之后，获得一些经济利益的回报。如果村务管理规范，村干部无钱可捞，他投入的贿选资金不能回收和增值，那么，他也不会再贿选。我认为，政府在贿选问题上应该负一定责任。只要政府重视选举过程，能真正保持选举公正，贿选不难解决。

　　CBN：还有一对尖锐的矛盾不容忽视，就是农村两委的矛盾。对这一问题你怎么看？

　　赵树凯：民主发展是否会削弱党的领导？直观地看，民主的发展肯定会减少甚至部分取代党政部门的决策管理的权力，如果把这种情况理解为削弱的话，那么回答就是肯定的。但是，另一个问题是，党政不分、以党代政的做法，是加强了党的领导还是削弱了党的领导？基层政权的诸多问题，当然与政府自身监督监察系统的软弱无力有关。如果放在大的社会环境下来看，社会的“软弱”也是非常重要的原因。这就是政府力量过于强大，社会力量过于弱小，两种力量失去了平衡。因此，民主的过程，就是实现执政集团与民众之间达到力量均衡的过程。这种均衡就是党的领导与社会公众的“双赢”局面。

　　已有实证研究证明，基层民主实践在一些成功的地区产生了国家和社会权力互强的效果，同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力。这就表明，对于新的社会力量的授权，并不必然削弱国家管理社会的能力，国家与社会并不总是处于零和博弈的竞争之中。中国的民间力量比较软弱，政府有较多为所欲为的成分。基层民主发展程度低，民间力量和非政府组织发挥作用的制度空间狭小，其实不利于建立政府问责。

　　CBN：在你看来，扩大基层民主与坚持党的领导并不矛盾？

　　赵树凯：从根本上说，扩大基层民主与坚持党的领导没有矛盾。基层民主是政体意义上的政府管理体制，而不是国体意义上的政治体制。已有经验研究表明，村民自治实施得越好，农民对于实行乡镇长直接选举的兴趣越低。所以说，是否实行基层民主，是选择党的领导方式，而不是选择是否坚持党的领导。

　　在扩大基层民主的条件下，基层党组织可以把公平赢得基层选举作为基本责任。党组织要保证党员在公平自由的选举中获胜，否则，党的领导人应当承担政治责任。这样可以逐渐培养执政党的竞选意识，使执政党地位不断接受人民授权认可并实现持续和巩固。这样可以有助于解决党组织内部上级无法有效管理下级的问题。

　　从社会发展来的趋势来说，社会经济利益的多元化是必然的，政治利益的多元化也是必然的，对于执政党来说，提高自身的政治利益包容性固然重要，更重要的是保持自身与民众的有机联系。有了这种有机联系，执政党的领导地位才能保持。保持这种有机联系必须依靠发展民主。

　　赵树凯，国务院发展研究中心研究员，十六届中央政治局第三十六次集体学习主讲人

　　讲课时间：2006年11月30日

　　讲课主题：我国社会主义基层民主政治建设

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