访中国经济体制改革研究会副会长、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

　　建立服务型政府

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　　20年前，一个全新的省份——海南呱呱坠地，在这个岛屿上，一批来自五湖四海的热血青年实践着早于当时中国20多年的瑰丽传说，这其中，就有以“小政府、大社会”为载体的服务型政府。

　　迟福林就是那批热血青年中的一个，同时也是建立服务型政府的实践者和推动者。飘摇激荡的日子早已过去，海南归于平静，而当初所苦苦追寻的行政管理体制改革正在为后来者所传承。

　　回首改革开放30年，我国先后经历了5次较大的行政管理体制改革。改革的背景、任务不同，难易不同，收效也大同小异，但每次改革都向着服务型政府迈进了一步，现如今，第六次机构改革已在全国铺开，“小政府、大社会”的轮廓日渐清晰。

　　在这个见证大国日渐崛起的特殊年份，且听先行者描述未来的改革图谱。

　　“小政府”须加大监督职能

　　CBN：您认为在“小政府、大社会”中如何界定政府与社会的边界？

　　迟福林：事实上，划定小政府的职能界限非常重要，对于社会，政府应该做到该放手的就放手。一般来说，政府的基本职能有四项，即管理、监督、保障、服务。“小政府”的职能大概包括四个方面。

　　问题在于，“小政府”如何履行管理职能。宏观管理怎么管？计划管理要不要？占多大比例？在对农村管理和对城市经济管理上要不要采取不同手段和方法？只有把这个问题真正搞清楚，“小政府”才能正确而有效地发挥管理职能，同“大政府”的管理职能有所区别。

　　另外，在减少计划管理的同时，必须大大强化监督职能。在培育市场机制的同时，监督手段跟不上，就会出现各种问题。当前出现问题以后往往不是从监督方面总结经验，而是习惯于强调扩大计划管理范围，试图用老办法解决新问题。结果，问题不能很好地解决，还给“小政府”造成更多的困难。

　　从实际情况出发，“小政府”需要大大强化经济监督部门。这是培育市场机制、扩大市场调节范围的需要，又会对增加财政收入、稳定经济、稳定社会起到重要作用。可以说，越是发展市场经济，越要加强监督职能。

　　减少行政区划层次

　　CBN：在“省直管县”推进过程中，财政直管是重点也是难点，您认为如何有效地处理好财政直管，减少中间层的资金截留？

　　迟福林：省直接对县的财政体制将地市本级财政与县级财政视为同一预算级次对待，省直接调整与县的财政关系，地市财政除汇总和上报所辖县区的总预算外，基本上不涉及体制调整方面与资金划转的问题，这实际上减少了政府间财政关系的层级，避免地市一级对县级财力的集中与控制。

　　可考虑省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面逐步核算到县，减少财政管理层级，提高行政效率和资金使用效益。

　　积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。

　　同时，要完善激励约束机制。强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

　　CBN：从长远来看，您认为中国传统的省—市—县—乡格局是否需要改变？

　　迟福林：减少行政区划层次是中国未来的大趋势，其根本目的在于加快城乡一体化进程，但这需要时间积累过程，至于说减少的是哪个层次，还需要在过程中仔细探讨。

　　比如说“省直管县”，首先要尝试财政直管，之后再尝试行政直管，另外，有些县适合省直管，而另有一些有较强经济实力的县，比如义乌，就可以直接升级为市，而还有一些县，比如昆山，就可以尝试撤县变区，直接成为上海的一个区。

　　中国传统的行政区划格局是按照行政管辖来划分，其实，应该转变按经济规律来划分，有利于经济的发展，有利于城乡一体化进程的加快。

　　解决深层矛盾

　　CBN：广东的顺德在今年大部制改革的过程中，采用了党与政府职能合一的方式，您如何看待这种模式，这是不是行政管理体制改革的新尝试，是否具有推广性？

　　迟福林：我认为，一项制度的制定应以长远发展作为目标，而大部制改革的长远目标即党要管党、政要管政，顺德的大部制改革确实是个特例，在短期之内，顺德模式有利于提高政府工作效率，可以作为阶段性的过渡方法。

　　但这并不符合行政管理体制改革的长远目标，也不能大范围地推广。

　　CBN：您如何看待行政管理体制改革、经济体制改革与政治体制改革之间的关系，行政管理体制改革是否是政治体制改革的切入点？

　　迟福林：事实上，行政体制改革可以解决经济体制改革的深层次的矛盾问题。比如财税改革、垄断行业改革等。

　　行政管理体制改革也是现阶段推进政治体制改革的务实选择。怎么样才能使我们的政治体制改革积极、稳妥地推进呢？行政管理体制改革是一个重要的突破。现在行政成本增大、行政效率低下、体制机制性腐败等问题都同行政管理体制改革直接相关，以行政体制改革为重点能够逐步和有效地解决这些方面的问题。

　　行政体制改革的某些内容是和政治体制改革的某些内容完全一样的。比如决策权、执行权、监督权相互制约和相互协调，它是政治体制改革的一个重要内容。

　　行政管理体制改革将推进下一步的政治体制改革。如公民和社会组织未来在社会发展当中的作用、干部人事制度改革、有效地监督等。

　　公共服务应多元参与

　　CBN：行政管理体制改革的目的在于建设服务型政府，而对于公众来说，一直存在“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”的现象，您认为目前如何加大我国的公共服务供给？

　　迟福林：改革开放以来，随着福利支付制度和风险分担机制的改变，虽然科教文卫的投入保持了增长趋势，但在共同支付中，个人支付的比例逐年上升，使社会成员负担加重并导致部分社会成员难以享受相应的基本公共服务。

　　例如，1980年，个人卫生支出占卫生总费用的比重不过23%；到2000～2002年间，这个比重已高达60%。从这个比重的变化可以看出，治疗疾病的责任已由政府或社会保险承担转向病人自己承担。

　　此外，公共卫生、义务教育等领域以地方财政投入为主的制度安排，也造成地区间基本公共服务的差异加大。“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。

　　2003年的SARS危机，比较充分地反映了我国基本公共服务体系不健全、政府责任不到位的矛盾和问题。

　　在这个特定背景下，我国政府突出强调，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责；各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。目前，我国的公共政策正朝着以人为本、关注基本公共服务的方向发展。

　　CBN：您认为如何以转变政府职能为重点，加强政府公共服务能力建设？

　　迟福林：政府的管理体制要与有效履行公共服务职能的要求相适应。首先，要改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。加强上下级政府之间的分工与协作有利于提高公共服务供给效率。

　　从我国的实际看，应将中央专属事项、中央和地方共管的事项、地方自有事项严格区分开来，中央和地方共管事项也应尽量用列举法明确各级政府的职责，尽量避免在同一区域内按管理对象分工，由多层政府管理同一公共事务。

　　比如，目前我国医疗卫生体制改革涉及众多部委，如何整合政策的制定和实施，提高基本公共服务供给效率，是行政管理体制改革的重大课题。

　　CBN：政府在提供基本公共服务的同时，如何尝试引入市场力量，用以满足不同主体的需求，并提高覆盖面？

　　迟福林：作为政府转型的一项重要任务，应尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性民间组织，要理顺政府、市场、社会三者之间的关系，形成基本公共服务供给的多元参与和互补机制，并在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系。

　　在明确政府在基本公共服务供给中最终责任的前提下，可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。

　　如消除贫困、尊老扶幼、环境保护、教育培训和卫生保健等方面都可以利用市场优势，充分发挥基本公共服务产品供给作用。因此，需要积极探索政府购买服务的方式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务。

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