◎ 竺 效

　　2009年8月12日，国务院常务会议审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)》，8月21日，公布了温家宝总理签署的第559号国务院令，《规划环境影响评价条例》将自2009年10月1日起施行。

　　就公众参与环境保护的法制保障而言，新《规划环境影响评价条例》(以下简称《规划环评条例》或《条例》)有许多值得肯定的发展，但也存在一些尚不够明确的制度疑惑，更为我们提供了个别可期待之处。

　　公众参与环境影响评价的国内外发展历史

　　一般认为，环境影响评价是由美国柯德威尔教授于1964年在加拿大召开的国际环境质量评价学术会议上首次提出来的。1969年美国制定了《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act)，首次以法律形式规定了环境影响评价(environmental impact assessment，以下简称“环评”或EIA)制度。这项制度被视为预见性环境政策的支柱，它对转变环境管理思想起到了关键作用，是实施预防为主方针的基石之一，因此它在全世界范围得以迅速而广泛的传播，为许多国家环境立法所确立。

　　我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一，1978年通过的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出了环境影响评价，使之成为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章；1979年的《环境保护法(试行)》和1989年的《环境保护法》等一系列重要的环境法律都规定了环境影响评价制度。2003年9月1日，《环境影响评价法》正式开始实施，综合性规划、专项规划和建设项目被列入环境影响评价的范围。

　　1998年联合国欧洲经济委员会的《奥尔胡斯公约》已经自2001年起实施，有学者将该公约第6条所确立的公众参与的核心原则概括为“尽早参与”和“有效参与”。该公约虽然多次使用“尽早”(early)与“有效”(effective)两个词，但并未对之进行明确的定义。作为公约缔约方的欧盟于2003年制定了2003/35/EC 号指令来实施《奥尔胡斯公约》中第二方面的公众参与决策的内容，包括计划和规划的环境影响评价。

　　欧盟的上述指令已于2005年起实施，国际经验告诉我们，公众如何依法参与规划环评是我国推动和发展民主管理、透明行政、科学决策大计，贯彻落实科学发展观，实现可持续发展，所必不可少的关键环节。而我国《环评法》的重要意义也在于其创设了公众参与专项规划环评和建设项目环评的法律制度，但该法对公众参与环境影响评价(以下简称“环评”)的制度设计过于简单，缺乏可操作性，且范围有限、不够全面。

　　2005年4月13日，国家环保总局就社会广泛关注的圆明园环境整治工程的环境影响举行听证会，该案件成为推动2006年2月14日《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔2006〕28号)出台的动力之一，属于规范性文件性质的该暂行办法第四章“公众参与规划环境影响评价的规定”专门规定了规划环评的公众参与，但受制于《立法法》的相关规定，该文件无法突破《环评法》的原定公众参与范围，只能在第37条第二款规定：“土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。”

　　早在2006年5月，原国家环保总局、国务院法制办等单位就开始酝酿《规划环境影响评价条例》。2008年3月，国务院法制办就《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》公开征求意见。2009年8月12日，国务院常务会议审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)》，8月21日，公布了温家宝总理于近日签署的第559号国务院令，《规划环境影响评价条例》将自2009年10月1日起施行。

　　《规划环评条例》中公众参与的法制进步

　　笔者认为，较之于此前的《环评法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》等实施性规范性文件，《规划环评条例》在公众参与法律制度建设方面具有如下进步意义：

　　一、更详细地规定了公众参与的形式，论证会、听证会成为某些情形的必经程序

　　《规划环评条例》首次详细列举了公众参与的形式，使得论证会和听证会的地位更加突出。比如，第13条第一款规定：“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。⋯⋯”反观《环评法》第11条第一款：“⋯⋯举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。⋯⋯”的规定，此次对公众参与规划环评的形式增加了立法列举，这也是对2003年9月1日起实施的、由原国家环保总局发布的《规划环境影响评价技术导则(试行)》(HJ-T 130-2003)2.9.4“规划环境影响评价公众参与的主要方式有：⋯⋯b)调查问卷；c)大众传媒；d)发布公告或者设置意见箱”实践绩效的部分总结和立法巩固。

　　《规划环评条例》第13条第二款还规定：“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。”该规定则将遇有重大分歧时必须举行论证会或听证会，而不得以其他方式替代公众参与定为强行性规则，有利于解决和防范现有实践中通过小范围调查问卷等方式“悄无声息”地进行公众参与的“偷梁换柱”，保障《环评法》立法目的的贯彻。　　

　　二、增加了规划环境影响报告书中须附具对公众意见采纳与否的理由之规定

　　《规划环评条例》第13条第三款规定了“规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明”，而《环评法》第11条第二款仅要求“附具对意见采纳或者不采纳的说明”。《条例》第22条第二款还进一步要求，除需要保密外，规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查；有关单位、专家和公众可以申请查阅。可以说是对此的进一步呼应性规定。

　　可以预言，规划编制单位被新增的法定义务要求其同时对采纳与否的理由作出说明，这将对编制主体形成压力，迫使其认真对待公众的意见，不得随意决定不予采纳。

　　三、完善和细化了审查小组的环评报告书审查制度

　　《环评法》仅第13、14条规定了审查小组的环评报告书审查制度，缺乏具体可操作性。《规划环评条例》则将此项制度扩大为专章规定，即共计9条的第三章“审查”，予以了完善和细化。

　　尤其值得一提的是第19条，该条第一款强调了审查小组的成员应当客观、公正、独立地对环境影响报告书提出书面审查意见，规划审批机关、规划编制机关、审查小组的召集部门不得干预。第二款则详细列举了法定审查内容，其第(五)项“公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明的合理性”是对2003年10月8日起实施的《专项规划环境影响报告书审查办法》(原国家环保总局第18号令)第7条第一款内容的拓展，也很好地呼应了条例第11条第二款的规定。

　　根据《条例》第20条的规定，如果编制主体未附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明，或者不采纳公众意见的理由明显不合理的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。

　　上述规定较之《环境影响评价公众参与暂行办法》第35、36条的有关规定，更加刚性，更具约束力。

　　四、增加了规划环评中跟踪评价法律制度的公众参与的内容

　　跟踪评价制度在《环评法》中仅被原则提起，而此次《规划环评条例》将之扩大为第四章“跟踪评价”，共涉及7个条款，予以了制度细化。其中，第25条规定，规划环境影响的跟踪评价内容应当包括“公众对规划实施所产生的环境影响的意见”。第26条还进一步规定，“规划编制机关对规划环境影响进行跟踪评价，应当采取调查问卷、现场走访、座谈会等形式征求有关单位、专家和公众的意见。”而这些内容应属《条例》的立法首设。

　　《规划环评条例》留下的疑惑和期待

　　《规划环评条例》还有一些立法内容需要进一步从理论上进行解释，并通过配套性的立法和实施性的规范性文件来尽力拓宽其在公众参与规划环评法治上的实际增量空间。

　　一、“公开”征求意见引人美好展望

　　将《规划环评条例》第13条第一款的规定与《环评法》第11条第一款进行比较分析后可知，《条例》在“征求意见”前增加了“公开”的立法措辞修饰。对此可以抱着乐观的态度憧憬“公开”一词的应有学理解释。

　　我们是否可以理解为今后案件中公众参与规划环评的内容(即具体的项目)、参与操作程序(如，公众代表的选择)、参与过程、公众意见、形成的相关法律文书等应予以公开呢？即任何公众均有知情的权利，而无论其本人是否亲身参与了某一案件的规划环评过程。如果回答是肯定的，则必将使得公众的环境知情权得到更广泛的保障，公众参与制度的监督作用得到更好地发挥。

　　二、“指导性规划”也许将成为迈向战略环评的桥梁

　　由于传统环评制度仅针对项目(project)，因而可能由于评估启动时间较迟而导致无法充分考虑符合可持续发展目标的所有替代方案和潜在的全部环境影响，因此，为了能尽量克服此问题，在肯定环评制度提高项目决策质量的功能的前提下，随着各国的实践，环评制度被逐渐扩大到针对政策(policy)、计划(plan)和规划(programme)的环境评价中，英文简称为“PPPs”，并将这类以传统的EIA为技术和程序基础的评价制度称为“战略环境评价”(strategic environmental assessment，以下简称“战略环评”或SEA)。概括而言，战略环境(影响)评价制度旨在为决策者和相关利益主体及时地提供PPPs潜在的环境影响的有关信息，以使得PPPs更具环境良好性的法律制度。

　　美国1969年的《国家环境政策法》自开始便适用于战略环评制度，其加利福尼亚州几乎拥有目前世界上最完备的战略环评制度。2001年欧盟制定了《战略环境评价指令》(The Strategic Environmental Assessment Directive)，明确使用了“战略环评”的措辞。2003年，联合国欧洲经济委员会签署了《战略环境评价公约》(Protocol on Strategic Environmental Assessment the Convention on Environmental Impact Assessment in A Transboundary Context)。

　　《条例》第10条分三款依次规定：“编制综合性规划，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。”“编制专项规划，应当在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。编制专项规划中的指导性规划，应当依照本条第一款规定编写环境影响篇章或者说明。”“本条第二款所称指导性规划是指以发展战略为主要内容的专项规划。”可以解读出，碍于无法突破作为其上位法的《环评法》的有关规定，《条例》无法全面实施战略环评制度，但“指导性规划”概念的提出表明了立法者的一种积极态度，这也是在法治框架内尝试将环评制度推向全面实施战略环评的一种过渡性试点，具有非常积极的意义。

　　但我们必须继续关注执法过程中对上述条款的理解和执行。结合《环评法》等的相关规定予以理解，当前公众参与仅限于专项规划环评，而《条例》对“指导性规划”一词的提出，并指明其属于专项规划中的一部分，是否可以据此通过衔接性的制度设计而在实践中将公众参与拓展到这类“指导性规划”环评中，有一定的制度增量空间可寻，值得进一步研究。

　　三、规划环境影响评价信息共享制度应成为政府环境信息公开的延续

　　《条例》第4条新增了一项规划环境影响评价信息共享制度，但该条第二款“县级以上人民政府及其有关部门应当对规划环境影响评价所需资料实行信息共享”，该款究竟是将共享权的主体范围限于政府部门，还是仅指承担规划环评信息共享的义务主体？如果是后一种理解，则可为2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》的实践拓展空间。

　　《环境信息公开办法(试行)》第11条第一款明确规定：“环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开以下政府环境信息：⋯⋯(八)建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果，其他环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果；⋯⋯(十七)法律、法规、规章规定应当公开的其他环境信息。”

　　应当将《规划环评条例》第4条所规定的规划环评信息共享制度纳入《环境信息公开办法(试行)》第11条第一款第(十七)项的范围，结合两部立法，应由政府环境保护主管部门向公众公开规划环评的相关信息。这样解释和执行必将是对政府环境信息公开法律制度的一种积极、有益的延续。

　　基于以上粗浅分析，并鉴于《规划环评条例》即将实施，笔者建议，环保部需尽快修改《专项规划环境影响报告书审查办法》、《规划环境影响评价技术导则(试行)》等规章和规范性文件。还可将《环境影响评价公众参与暂行办法》修改为实质意义上能调整整个环境影响评价领域的文件或提升为规章列入立法工作日程，进而在我国环境保护行政管理领域进一步探索和推进公众参与的民主制度。

　　(作者系中国人民大学法学院副教授、法学博士)

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