杨秋荣

　　2009年9月8日上午9时30分，深圳市人民政府在市民中心举行31个政府工作部门挂牌仪式并公布新机构的“三定”方案。此轮机构改革，目标是要进一步厘清理顺政府、市场、社会三者关系，从而提高公共服务效能。在此背景下，法定机构的建设，又一次提上政府议事日程。

　　实际上，早在2008年6月，“深圳市城市规划发展研究中心” 就正式挂牌成立，作为深圳第一家法定机构的试点，虽然其实际运作已经展开，但相关的事权界定、职能分解和流程规范等法规建立还处于探索阶段。

　　“法定机构”这一概念备受关注也不过几年时间。随着我国经济的不断增长和社会需求的不断变化，城市公共服务供给的主体也朝着多元化方向发展。当然，政府是提供公共服务的核心，其他主体包括事业单位、企业及社会组织。法定机构是在事业单位改制的背景下引入的一个新概念，作为城市公共服务提供的另一主体，越来越受到重视。

　　“法定机构”具体定义是“根据立法机构通过的专门法律或一部法律的某条款而设立的、具体职责和主要业务范围由法律规定的管理社会公共事务或提供公共服务的公营机构，依照国家有关法律、法规、规章规定对其进行监管，具有独立法人地位”。

　　实际上，在各类主体所提供的公共服务中，有一部分不仅具有公共利益的性质，而且专业技术要求非常高，如规划设计、检测服务等。笔者认为，这种公共利益明显、专业技术要求高的公共服务，可以作为构建法定机构的突破口。

　　首先，政府的体制规模约束，不可能形成完备的专业技术队伍，难以承担全部的公共服务内容；其次，事业单位本来就游离在体制内外，相关的事权界定、职能分解和流程规范一直以来就没有厘清。此外，如果由企业来提供，由于追求利润最大化是其天然的内在诱因，难免会出现以损害公共利益为代价来谋求自身利益的现象，而监管的成本往往是高昂的。再看民间公共服务组织，目前尚未完全规范发展，尤其是资金来源不够、政府授权不足等问题成为其提供专业技术服务的瓶颈。

　　由此，在政府与市场之间，催生了法定机构这一组织形态。法定机构兼有公共性与经营性，它与政府、事业单位相比的优势在于：一是拥有管理、人事聘用和独立的财权，能以有竞争力的市场化薪酬吸引更多的人才；二是法定机构一般以政府购买服务的形式接受拨款，但是不受政府部门的微观干预，因此能够扮演政府体系之外的比较中立、客观的角色，在政府与公众之间出现某些暂时性的矛盾与冲突时起到一定程度上的缓冲作用；三是法定机构能够克服政府部门因程序繁多所带来的体制僵化、效率低下以及针对性较差的问题，具有一定的专业性、针对性以及灵活性。

　　与企业相比，法定机构董事会或理事会的主要领导一般要报政府认可，决策过程在政府、公众特别是服务对象的监督下进行，信息公开透明，更能保障公共利益。而与社会组织的区别在于，它并非个人的简单集合而是专业化、服务类的实业态组织，其产出不是活动而是可清晰划分的具有某种特性的公共服务，并担负着政府的公共管理使命。

　　新加坡是充分发挥法定机构在公共服务中的作用的最典型的国家。目前新加坡设立的法定机构多达60多个，新加坡政府的十几个部中，除了外交部和国防部，其他所有部门均设有一个或多个法定机构，几乎垄断了全国的基础设施建设和服务事业。每个法定机构都由立法机关通过一个相应的法案来设立。它们仍由各部委管辖，由董事会和管理层负责。这些法定机构采用企业运作的模式，想方设法在竞争中确保收入高于支出。并且有法定的执法权，经费来自政府的援助金、代理费和向公众或商业机构收费。

　　笔者认为，现阶段法定机构应作为规模较大的、具有明显公益性的、可以提供某些专业性技术或者是监管类的事业单位的转型之取向。目前，深圳城市规划发展研究中心经过一年多的实践探索，作为公立非营利法定机构，为城市规划主管部门提供了良好的城市规划技术支持，其经验值得借鉴。

　　但事业单位向法定机构转型往往面临着以下问题：首先在法律上需要寻求突破，相关的立法工作需克服制度、体制上的障碍；二是由于事业单位设有编制与行政级别，而转为法定机构后，这种待遇将被取消，需妥善解决相关的利益补偿和社会保障问题。

　　由此，在推动法定机构发展的过程中，应循序渐进。具体建议：一是突破法律，加快法定机构的立法工作，制定法定机构的设立、变更等法律程序。二是在注册登记中，注册类型只有“企业、事业单位、社会组织”三类，应增加“法定机构”这一类别，赋予法定机构合法的定位。三是首先鼓励专业技术性的、规模较大的承担着公共服务职能的事业单位成立法定机构。四是在事业单位向法定机构转型的过程中，人员的待遇尽量采取“老人老办法、新人新办法”的模式，以减小改革的阻力。五是长远来看，对先后成立的法定机构的运作进行充分验证取得成功后，大力推动政府部门、事业单位、社会组织等类型不同、服务领域各异的主体转型为法定机构，同时鼓励新机构的成立，形成“政府、法定机构、企业、事业单位和社会组织”多种主体共同提供公共服务的新格局。[本栏目为本报和综合开发研究院（中国·深圳）联合推出]

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