记者 贾海峰

　　 9月18日，本报记者独家获悉，受住房和城乡建设部委托，中国城镇供排水协会（以下简称“水协”）所作的“供水行业改革调研报告”已经上交住建部。

　　 一位接近住建部的人士告诉记者，本轮市政公用事业改革的步骤安排如下：今年10月之前，各行业协会撰写调研报告；10月到年底是调研和座谈时间；明年3月份，住建部将形成市政公用事业改革意见上报国务院。

　　 因此，“水协”的调研报告尚是水务改革的初级阶段。据本报记者了解，“水协”报告的基调是，反对将水务行业按照一般竞争性行业进行市场化开放。

　　 7年改革反思：

　　 犯了一卖了之的错误

　　 一位“水协”人士向记者表示，市场化改革7年时间，取得了很大成就，但是却存在一个重大问题：将水务行业当作一般竞争性行业去开放，为了改革而改革，犯了一卖了之的错误。

　　 此前，按照城市级别的差异，中国的供水业改革模式尽管有外资、国资、民资多种成分的企业参与，但是共同的特点是，一般由投资方掌握企业实际的经营与控制权。此外，有的国有供水企业还采取职工控股的经营策略，以减少国有资本在整个企业中所占的比重。

　　 “报告”在总结过去7年改革经验教训时指出，市场化的改革固然灵活，有利于各企业通过竞争增强自身实力，但对于具有公共属性的供水行业来讲是否适用还仍然值得商榷。

　　 “产权制度和特许经营权的不协调，是制约资源配置和提高营运效率的主要因素。”川投水务总经理梁有国说，市场化改革的初衷是吸引社会资本投资，提高营运效率，加快改善市政公用事业基础条件，提高供给量和服务质量，但却加剧了变现资产的短期行为。由于经营期末政府回购股权相应的配套制度不完善，给境外机构推高了水务并购成本的机会。

　　 国融大通财务顾问公司总经理李智慧也表示，不考虑水务行业的公用性和自然垄断性而照搬原本在竞争性领域行之有效的市场化改革模式，造成了一连串始料未及的问题。

　　 例如，地方政府对供水设施的投入普遍不足，形成了历史欠账。供水设施投入主要依靠供水企业自筹，企业承担了沉重的债务负担，有的甚至背上了高利贷。为了弥补投资不足，有的地方政府以供水企业产权吸引外资，但大多采取产权转让方式，变现收入上缴财政，虽然企业资本结构实现了投资主体多元化，但资金实力、资产流动性并未改善。

　　 这就是饱受争议的“兰州模式”，被认为是近期多个大城市水价上涨的根源。

　　 下一步改革方向：

　　 明确政府投资责任和所有权

　　 “‘报告’提出停止原有的市场化改革方法，改为引入市场性机制，将所有权控制在政府手中，将经营权按市场机制出让。”前述水协人士说。

　　 住建部政策法规司副司长徐宗威说，“市场化”的本质是要求将公用事业的投资、经营、价格、消费等行为全部遵循市场规律，使公用事业的投资主体、价格调整方式都交给市场。这种方式适用于竞争性领域，也是我国国有企业三十年改革的主要经验。但被简单复制到公益性和社会性很强的公用行业，弱化了政府的公共服务职责，为许多地方通过改革“一卖了之”等行为创造政策依据。

　　 “引入市场机制”是以政府为投资主体、责任主体和特许经营主体、价格控制主体，而企业在内部经营机制、资本运作等方面按照市场规律办事。这样，所有权依然由政府控制，经营权形成适度的市场竞争，从理论和政策上为实现政府控制下的两权分离创造条件。

　　 李智慧认为，水务行业提供的是准公共产品，是政府公共服务的延伸，水务设施又是民生工程，涉及千家万户利益，不论水务企业怎么改革，政府都是城市供水的终极责任人。下一步水务改革的目标，应以维护公众利益，让老百姓从水务改革中获得最大利益为中心诉求。

　　 “报告”指出，下一步的改革方向，要通过相关政策的出台明确供水事业的公共事业地位，这是个基本前提。鉴于长期以来存在的政府对该事业投资力度不够的问题，有必要明确政府所负的投资责任以及对供水事业的所有权。

　　 改革模式再抉择：

　　 政企分离还是国有水务一体化

　　 在关于下一步水务改革讨论中，未来的模式成为业内争论的焦点。

　　 李智慧提出，有两种改革模式应予以高度重视。一是实行水务一体化、组建水务集团，即以中心城市供水企业为核心，主要以国有资产行政划转的方式合并排水、污水处理单位和周边区县的国有供水企业，资产整合的同时组建水务集团。目前，在我国应用此类模式的城市有北京、沈阳、西安等。

　　 二是推行所有权及经营权分离的管理体制。明确政府对供水事业的投资责任，产权亦归政府所有。政府应维护供水设施的公共属性，不得将民生工程进行出售、变现，更不能去追求溢价收益。同时，以竞争性的方式选择服务水平高、服务费(水价)要求低的专业运营商，特许经营期5~8年，到期采取竞争性方式重新选择。

　　 但是，梁有国说，“两权分离”的新一轮改革举措应审慎推出。梁表示，政府重新担负起水务投资的责任后，新政策实施的法律障碍也应重视。对各类改制企业（如已上市的、非本级财政控股的国有企业、外资参股和民间资本控股、参股等不同企业）要么就要留口子，要么就是各地政府违约承担经济补偿。

　　 也就是说，如果硬性规定“两权分离”，一些之前已经卖掉水权的城市难以解决。

　　 另外，对于新改革的城市，梁有国认为，管理层需要制定较完善的制度保证体系，如建立了完善的供水安全保障（政府保安全、稳定和秩序；企业保证水质、水压，依法经营）体系；确保监管体系的方法、手段的强制有效；对运营商建立科学合理的绩效考核评价体系和激励机制。

　　 梁说，如果没有以上体制作为保障，效率又可能回到政府包办的状态。水务行业作为一种资源和有经营效益的市场，必然会招来各类资本和机构的青睐。不管采用什么模式，竞争性选择的难题必然会摆在政府的面前，招拍挂可在一定程度防止权力寻租，但竞争的结果同样会抬高运营商的获得成本。

　　 因此他提出，国有企业为主导或许能够部分解决以上问题，对被本轮大讨论遗忘或忽视了的西部地区县级城市的公用事业改革现状更是如此。

　　 对此李智慧表示，妨碍水务企业发展的根本就是政企不分，越是在西部地区、中小城市这个问题越严重。

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